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Una conversación con Manuel Domingo Vaquero sobre actuaciones en suelo urbano, el día 17 de octubre de 2007, en la cafetería de la Escuela de Arquitectura.

En realidad, el título completo (que no hemos puesto arriba por problemas de espacio, no por otra razón) es: "¡La edificabilidad, que no es lo mismo que el aprovechamiento, estúpido imbécil, que no te enteras!". (Es broma, que siempre hay quien se lo cree todo). El caso es que todavía hay gente que plantea los temas de la gestión urbanística al margen de la edificabilidad, cuando es este índice lo fundamental. Para hablar de ésta y otras cuestiones relativas a las actuaciones en suelo urbano tomamos un café con Manuel Domingo Vaquero (MDV), profesor en la Escuela de Arquitectura de Valladolid, y que ejerce como profesional del urbanismo desde hace más de una década.

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MS. Recordemos: la conocida frase "¡es la economía, estúpido!" fue acuñada por James Carville, asesor de Bill Clinton en la campaña que en 1992 le llevó a la Casa Blanca. Pretendía resaltar (un poco a lo bruto, desde luego) la importancia que la gente da a la economía en el momento de votar, evitando así perderse en otras disquisiciones menos determinantes. Aquí hemos parafraseado tal expresión con una intención semejante, en el ámbito que nos ocupa.

A la hora de trabajar la gestión urbanística no hay que liarse: es la edificabilidad lo que cuenta. O para ser más exactos, el aprovechamiento. La edificabilidad es la cantidad de metros cuadrados "de techo" edificables, según el planeamiento, en una parcela o sector, en un suelo determinado. Por aprovechamiento se entiende lo que "aprovecha" esa edificabilidad. Es decir: si toda esa superficie edificable se concreta en un uso determinado y en una tipología concreta, y se vende, el valor de esa venta sería el aprovechamiento de la parcela, del sector o del ámbito que fuese. Es decir: si a la edificabilidad le añadimos el uso y la tipología, y lo traducimos a euros obtenemos el aprovechamiento.

Muchas veces, especialmente con gente que está empezando, y sobre todo cuando se trata de propietarios pequeños (en pequeños pueblos), su obsesión suele ser evitar perder ni un solo metro cuadrado de superficie de la parcela. Y no es eso. El tema es la edificabilidad, no seas tonto. También hay que considerar alguna otra cosa, desde luego (por ejemplo, el uso asignado, o la tipología, etc.), pero lo esencial es la edificabilidad.

MDV. Sí, sí. El tema son los ingresos que pueda finalmente percibir el propietario. Es como una contabilidad en clave ingresos. También importan los valores de uso de la parcela de que se trate, por supuesto. Pero la gestión urbanística está organizada en torno a esos posibles ingresos.

Modificaciones en la ordenación detallada

MDV. Pero, en relación con la edificabilidad, creo que tiene interés comentar un tema interesante y novedoso: es el concepto de flexibilidad en las prescripciones de planeamiento. Se trata de algo que estaba demandando la mayor parte de los agentes que están trabajando sobre la ciudad. La idea era poder hacer ajustes en la ordenación planteada en una determinada zona con mecanismos más ágiles que los tradicionales, excesivamente lentos y prolijos. Se querían unos mecanismos que fuesen más flexibles. Lo que pasa es que hay aspectos de esa ordenación detallada que tienen lecturas muy diferentes. Para eso se han diferenciado muy claramente, y yo creo que con acierto, en nuestra legislación de urbanismo, las determinaciones que son "estructurantes" de las del otro nivel, las de detalle, y así se ha podido facilitar la modificación de estas últimas.

MS. Por parte del propio ayuntamiento.

MDV. Sí, claro. No tienen que llegar a la Comisión porque hay instrumentos más próximos y más ágiles que no necesitan la tutela superior de la Junta de Castilla y León. Bien. Pero esto, que parece una aportación positiva (facilitar el ajuste de volúmenes, en algunos casos, u otros pequeños ajustes), tiene muchas lecturas. Tu afirmación de que “es la edificabilidad”, pues efectivamente es el tema crítico. Hay ajustes que provocan mejoras urbanas y se justifican adecuadamente, que son necesarios: la escala con la que se hacen los planes muchas veces no es tan fina, las demandas pueden cambiar con las circunstancias, etc. Pero hablamos de temas menores o de ajuste. El instrumento clave para tales ajustes es el estudio de detalle. Pero sólo se debe usar para un asunto o una localización geográfica específica. No creo que, aunque haya habido ayuntamientos que lo hayan hecho, pueda usarse ese instrumento para cambiar determinaciones transversales de la normativa de planeamiento (de hecho, esa práctica luego ha sido recurrida en los tribunales).

MS. ¿Qué quieres decir con cambios transversales?

MDV. Pues que alteran alguna regulación normativa que afecta a la totalidad del suelo urbano.

MS. Como una ordenanza de usos que se aplica en toda la ciudad.

MDV. Exacto. Y ese tipo de determinaciones no se pueden cambiar mediante un estudio de detalle. No era ese el objetivo de la ley al definir este instrumento.

MS. Claro, tú conoces bien cuáles eran los objetivos del "legislador". Pues estuviste en la Comisión que dio lugar al Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, ¿no?

MDV. Sí, participé, por invitación de la Dirección General de Urbanismo, en una Comisión Técnica de asesores, que me permitió conocer el proceso de elaboración. Y he escrito algo sobre los estudios de detalle (ver el Derecho Urbanístico en Castilla y León, ya citado). Es un criterio que no debe utilizarse como forma para alterar alguna prescripción que afecta a todo el suelo urbano. Creo que su uso debe ser específico y puntual, y destinado a una cuestión concreta. Y sobre todo debe ser justificado por el interés público.

Hay un problema, que es la posible alteración del planeamiento que genere perjuicios a terceros. Si yo ajusto los volúmenes alterando la posición de la edificación, a las parcelas colindantes (de suelo urbano construido, consolidado habitualmente)...

MS. Las puedes machacar.

MDV. Puedo machacarlas, puedo cambiar sus vistas, sus luces, su soleamiento, sin que apenas el ciudadano de a pie sepa lo que le vienen encima.

MS. Y que tengan defensa, porque esos cambios pueden ser legales.

MDV. Tiene la defensa de la tramitación.

MS. Pero no puede denunciar ante un tribunal que esas actuaciones son ilegales.

MDV. No, no. Y esto es algo novedoso para los ciudadanos. La regulación en suelo urbano antes era más sólida. Tal y como quedaban grafiados los planos, un ciudadano podía saber cómo iba a quedar su parcela y lo que iba a pasar en la parcela de enfrente, en el solar de enfrente de su casa.

MS. Y ahora sólo tiene unos índices.

MDV. Efectivamente, ahora hay unos aspectos que pueden ser crípticos para la mayoría, como la edificabilidad. O sea, que hay que ser especialmente cuidadoso.

MS. ¿Y qué es lo que no me quieres contar de algún ayuntamiento que no queremos nombrar, pero que es de alguna capital de la comunidad de alguna castilla y algún león?

MDV. Sencillamente, que esa flexibilidad, que yo entiendo en principio que es positiva, puede dar lugar a algunas trampas. Si altero sucesivamente las condiciones del suelo urbano puedo pasar de una de las "subcategorías" en que se divide esa clase de suelo en otra. Puedo pasar del suelo urbano "consolidado" al suelo urbano "no consolidado", donde los estándares son muy exigentes. Si no sobrepaso determinados límites no estaría obligado a dar ese salto a otra subcategoría. Entonces la legislación me admite cambios sin cambiar de "subcategoría", siempre que me mantenga dentro de unos márgenes de maniobra, que son unos cuantos metros cuadrados de edificabilidad, me parece que son cinco viviendas más, y que son los que se consideran críticos para que si se superan haya que "saltar" a la otra subcategoría de suelo. La lectura que se está haciendo, y que no me parece adecuada, es que cualquier modificación de la ordenación detallada puede incrementar, sin que pase nada, la edificabilidad siempre que no se superen esos 499 m2. Creo que esto no se puede usar de forma ni generalizada ni injustificada. Y se está usando.

MS. Sistemáticamente.

MDV. No sé si sistemática o puntualmente. Pero en cualquier caso no me parece un uso adecuado. Creo que toda normativa tiene que tener márgenes de flexibilidad, pero su uso debe estar claramente justificado, y debe saberse en qué casos puede admitirse, y por qué y cómo. Y qué contrapartidas para la ciudad tiene que haber.

MS. ¿Podrías facilitarme algún ejemplo de esa mala utilización que comentas?

MDV. Durante el curso pasado vimos algún caso, en la calle Fray Luis de León o en la calle Labradores de Valladolid.

Embocadura de los planes

MS. Me gustaría comentar contigo también, desde tu experiencia como redactor de planeamiento, las diferencias que puede haber en el tratamiento distinto que se pueda hacer en la gestión urbana de un pueblo pequeño y en la de una población grande (o mediana). En ésta última el tema de la edificabilidad está bien controlado por todos los promotores. Por minúsculo que sea el promotor, sabe de qué va. Pero en los pueblos pequeños puede ser una pesadilla. “Es que me has puesto la calle en medio de mi parcela”, y ya está liada. "Que no es a Vd., es al conjunto de propietarios de la unidad". Y peor. ¿Tú tienes alguna técnica para convencer a la gente en estos casos?

MDV. Vamos a ver. Precisamente en los núcleos más pequeños hay algo que tienen relativamente asumido (vamos, los de agricultura de secano), y es la concentración parcelaria, que de hecho es una especie de equidistribución. Hay en ella parcelas iniciales y parcelas finales, que están ubicadas en otra localización que puede ser muy distinta a la primera. En principio es un proceso muy complicado, pero que se hace para mejorar las propias explotaciones. Es una analogía que se puede establecer. Pero efectivamente no es fácil.

También es cierto que con edificabilidades bajas, esa idea de que la edificabilidad es realmente lo que establece el valor no es tan cierto. Porque también el espacio libre privado que quede tendrá valor. Y la posición, en entornos muy pequeños, es muy importante. Unos metros más allá o más acá pueden suponer grandes cambios. Es un problema de cultura urbanística. Los operadores en una población mayor o más dinámica son más profesionales. Y esta filosofía de nuestro sistema jurídico, de trasladar al propietario todos los procesos de transformación, no ya sólo las cargas, pues tiene sus problemas. Hay en los pequeños núcleos una falta de cultura urbanística, e incluso del negocio inmobiliario. Pero aunque sí es cierto que hay dificultades, la gente empieza a tener asumido que tiene que ceder suelo. El siguiente paso, que son los costes de urbanización, ya no está tan claro. Y cuando se trata de ubicar una dotación, espacio libre o equipamiento, pues ya parece una agresión contra una parcela específica.

MS. Y hablando de agresiones, permíteme plantearte un caso bien concreto. Imagínate que tienes que ordenar una manzana, donde está edificado todo el frente, excepto una parcela; y que detrás, ya en el interior de la manzana, o hacia afuera, se forma un sector de suelo urbano no consolidado (o de suelo urbanizable: más difícil todavía). Entonces lo normal sería dar acceso a este nuevo sector a través de la parcela que no está edificada, que pasaría a formar parte del sector para desarrollarse a la vez que él. Pero claro, realmente a esta parcela se le hace una gran faena, porque si hubiese edificado como sus "parcelas hermanas" (las vecinas), tendría más rentabilidad que estando dentro del sector. Tú, para estos casos, ¿tienes alguna fórmula, si eres tan amable?

MDV. (Risas). Lo que me preguntas es el secreto de la coca-cola.

MS. Yo te cuento la mía. Por de pronto, intentaría incluirla en el sector y a ver si cuela (lo cual es injusto, no completamente legal, y no suele colar). Si no es posible, la consideraría como suelo urbano, con una edificabilidad que pudiera compensar la cesión de la calle de acceso que habría que diseñar para dar acceso al sector de que hablamos.

MDV. Efectivamente. Aunque dependería de las dimensiones de la parcela de que tratamos. Si es suficientemente grande, probablemente sea la solución más equilibrada, más clara y más autónoma.

MS. No tendría que desarrollarse necesariamente a la vez que el sector. Quizá pudiera ejecutarse antes o después que él.

MDV. Esa solución tiene además la ventaja de que no quedarían dos medianeras vistas. Insisto: depende del tamaño. Si el tamaño de ese solar es suficiente me parece la mejor opción, aunque para que esa edificabilidad no estuviese muy desequilibrada con la de las parcelas vecinas debería ser más alta que la de éstas. Lo cual tiene sus peligros. Harían falta algunos mecanismos, en caso de que el "hueco" para la calle de acceso no sea suficiente, más imaginativos para conseguir que ese solar tuviera una compensación más alta.

MS. Una vez más estamos jugando con la edificabilidad.

MDV. Para mí es la "gasolina" del planeamiento. El incremento de la edificabilidad es el combustible que mueve las transformaciones. Lo cual es muy delicado.

MS. Y relacionado con esto, hay que hablar de algo que comentaste antes. Me refiero al espacio libre privado, que curiosamente nunca cuenta para casi nada. Es un espacio que se vende (la venta de una casa con patio o con jardín no es igual a la de otra parcela que no tenga esas posibilidades), pero que luego, al hacer los números, realmente ese espacio no cuenta.

MDV. Cuenta, como dices, en los precios de venta.

El limbo

MS. Claro que cuenta en los precios de venta, y en el uso de la parcela mucho más. Y sin embargo parece que estuviera en el limbo. Si existiese el limbo de la gestión urbanística (que en mi opinión tiene casi tantas posibilidades de existir como el de Roma), ahí estaría el espacio libre privado. ¿No te parece?

MDV. Sí, desde luego. Su valoración está más ligada a la equidistribución entre propietarios, que ya están afinando qué es lo que van a producir, qué es lo que van a vender, que a la ordenación urbanística. Pero ya que hablas del limbo, hay también otros elementos que están en el limbo y que tienen un altísimo valor de mercado: me refiero a toda la edificabilidad bajo rasante, a la superficie privada de aparcamientos. En este momento hay solares que tienen mayor rentabilidad por las tres o cuatro plantas de sótano que por las tres plantas sobre rasante.

MS. Claro. Mi idea, desde siempre, es que cuente todo. Cuando me dicen: es que el garaje debe quedar exento porque es un espacio técnico que no puede utilizarse para otros usos (realmente es un argumento estúpido, pero se usa), contesto: vale, que no cuente si así lo quiere el Ayuntamiento. Pero es preferible subir la edificabilidad y que cuente todo. En lugar de que la edificabilidad sea de 1 m2/m2 y que no cuenten los garajes, que la edificabilidad sea de 1,4 m2/m2, por ejemplo, y que cuente todo. Es mejor, más limpio, más tranquilo. Porque si no, se acaba convirtiendo en una auténtica locura donde el control de lo que se hace o el destino de los diferentes locales es imposible, complicadísimo.

MDV. Será el limbo, pero una plaza de garaje se puede vender por 60 ó 70.000 euros.

MS. Además es que cada vez son más cosas las que se quiere que no computen. Por un lado el garaje, por otro los trasteros (¿hoy hay trastos?: qué atraso), los cuartos de instalaciones. A este paso, ¿por qué vamos a contar el espacio que ocupan los tabiques, por ejemplo?

MDV. El caso de los garajes bajo rasante es especialmente grave, porque es uno de los elementos críticos que está incidiendo en protecciones y descatalogaciones de edificios, y en su construcción se pueden alterar las parcelas colindantes de forma grave.

MS. No sé si has visto el solar que se está construyendo entre Enrique IV y Santuario, en una antigua casa palacio. Han hecho un agujero enorme.

MDV. Habrá que ver si se ha hecho la prospección arqueológica o no. Imagino que estarán bombeando agua durante semanas. Porque además, aquí nadie está haciendo estudios de hidrogeología. Se están metiendo cajones y a ver si hay suerte y no pasa nada ni en el propio edificio ni en el de al lado, ni en la estructura de la capa freática. Pero me parece un tema crítico.

MS. Tu eres partidario entonces de que los garajes cuenten en el cómputo de la edificabilidad.

MDV. De que esa edificabilidad esté limitada, seguro. Y de que a partir de unas exigencias razonables exentas se compute todo lo demás.

MS. En realidad, no sé por qué el garaje no debe computar y el cuarto de baño sí. ¿Por qué el garaje ha de ser distinto? Esa exención es una protección a los coches que no entiendo (si la edificabilidad del garaje es "gratis", tienes un espacio "gratis" para colocar un coche). Prefiero que se proteja a las empresas de gel de ducha.

MDV. Yo insisto. Todas las plazas de aparcamiento que superen el número de viviendas construidas sobre rasante se están vendiendo a otros compradores a precio de mercado, con lo cual es un metro cuadrado más rentable que el de la propia vivienda. Si vendo dos otras plazas de garaje obtengo más ingresos que en una vivienda, con lo cual vamos a por el tercer sótano y lo que haga falta.

Haciendo números

MS. Y respecto a las edificabilidades, tú crees que las cifras que se han puesto en el Reglamento, limitando por arriba, y también por abajo, la edificabilidad y la densidad de viviendas, que en su momento dieron lugar casi a infartos (curiosamente no por la máxima, sino por la mínima), ¿tú crees que dan juego?

MDV. Se han modificado porque efectivamente estaban dando problemas. A ver: el objetivo que se fijó me parece loable, aunque estaba muy centrado en los alfoces de las grandes ciudades, como problema de consumo de suelo. Pero generaba problemas en los núcleos menores. Incluso hay municipios (Medina del Campo es un caso), que tienen pequeños pueblecitos integrados en el término municipal (como Gomeznarro y Rodilana). Pues en estos últimos las densidades del propio núcleo son menores que las que establecía el Reglamento para los pequeños crecimientos de borde de esos pueblos. O sea que esos niveles de densidades quizá debieran haberlos establecido las directrices de ordenación del territorio para áreas específicas. Me parece un planteamiento valiente, que además por el hecho de que estuviera en ley ha generado ciertas rigideces y algunos problemas. Creo que se podía haber planteado o en áreas concretas (cosa que difícilmente puede hacer una ley) o haber dejado que las directrices de ordenación del territorio las establecieran. Para conseguir la sostenibilidad ambiental y económica de la gestión de la ciudad.

MS. Al aplicar la edificabilidad suele tantearse el número de viviendas dividiendo el total por cien, considerando, por tanto, un valor medio para las viviendas de 100 m2 construidos. ¿Crees que esa cuenta sigue teniendo sentido? Lo digo tanto por las viviendas "de la ministra", de 30 m2, como por otras grandísimas, que también se construyen. De hecho, en algunos pueblos no deja de sorprenderme lo grandísismas que son las viviendas nuevas. Se hacen unas viviendas inmensas, y claro, la cuenta anterior no debería valer.

MDV. Los estándares están calculados ahora mismo sobre 100 m2. Luego los desjustes sobre el resultado real podían ser muy intensos, o porque la edificabilidad es muy alta, o porque el número de viviendas es muy bajo.

MS. En la Comisión para la elaboración del Reglamento, ¿manejabáis estadísticas, o se decidía en términos de lo razonable, aunque sin datos globales? A mí me sorprende, por ejemplo, la regulación de la altura libre interior mínima. Hace muchos, muchos años se fijó en 2,5 m. Los chicos han ido creciendo, ahora son altísimos y sin embargo sigue poniéndose 2,5 m. Se podía haber subido un poco, pero no se ha hecho ni se hace. Y con el tamaño de las viviendas puede haber pasado lo mismo.

MDV. Hay ahora en el mercado hace una oferta muy amplia. Frente al estándar que en los años 70 y 80 fue la VPO de 90 m2 (que es de donde vienen esos 100 m2 construidos), y que era la oferta entonces generalizada, ahora mismo es mucho más variada. Con lo cual hay tamaños hacia arriba (viviendas unifamiliares adosadas, por ejemplo), con superficies muy importantes; como también hay oferta de apartamentos con superficies mucho menores. Podemos seguir manteniendo esa cifra como media. Podría valer. Aunque habría que hacer estudios más detallados. Otra cosa es que esos 100 m2 de edificabilidad se apliquen para calcular determinados estándares, pues puede haber una intensidad de demanda sobre el espacio público mucho más alta o mucho más baja que lo que esa cifra pudiera representar.

MS. Y ya por último, tú que has dado clase de gestión urbanística durante muchos años, ¿qué es lo que te parece más crítico, respecto al tema que estamos tratando?

MDV. Que trabajamos sobre propiedades. Es una idea que no suele desarrollarse en la Escuela. Se hace todo con una cierta alegría. Los alumnos no son conscientes de lo complejo que es trabajar sobre una realidad que tiene propietarios, que tiene una estructura de la propiedad, que hay construcciones que son de alguien, y que cualquier alteración de esa situación es compleja de sacar adelante.

MS. Que no te oiga Proudhon.