Detalles del post: Razones económicas del planeamiento urbano

15.01.08


Razones económicas del planeamiento urbano
Permalink por Saravia @ 20:05:22 en Economía urbana -> Bitácora: Plaza

Eficiencia y competitividad de la ciudad bien ordenada

Cafe 't Smalle, Amsterdam (Foto procedente de amsterdamtour.it)

Una ciudad bien ordenada, bien estructurada y con una forma apropiada juega un papel fundamental en la eficiencia y competitividad del territorio en que se encuentra. Una dimensión adecuada a sus posibilidades y actividades, una buena accesibilidad interna y externa, una movilidad ordenada y controlada, y una jerarquía apropiada entre las piezas, son asuntos cruciales no sólo para el bienestar colectivo, sino también para la atracción de empresas y la eficiencia de las actividades ya establecidas. Pero nada garantiza que ese orden (porque de orden hablamos) llegue solo, sea un producto de generación espontánea. Su consecución se debe al planeamiento. Porque, en efecto, esta técnica de gobierno, la planificación, ha tenido siempre un papel primordial en la orientación del desarrollo espacial, y sobre todo en lo que concierne a la forma de los asentamientos y el uso apropiado de los recursos del suelo y del ambiente, escasos y difícilmente renovables.

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Sin embargo, no siempre se han visto así las cosas. Hace algunos años, ocho o diez, en plena resaca del hundimiento soviético, se suscitó un debate sobre el papel y la eficacia del planeamiento territorial y urbano. Algunos lo pusieron en duda, confiando sin más en que los efectos benéficos del mercado todo lo resolverían. Peter Gordon y Harry Richardson, por ejemplo, llegaron a plantear, contra toda evidencia, que las leyes del mercado, siguiendo una vez más el modelo de la mano oculta, conducirían a una eficiente distribución de los recursos, de forma que las mejores tierras de cultivo serían protegidas por sus propietarios (“Farmland Preservation and Ecological Footprints: A Critique”, en Planning & Markets, vol. 1, nº 1, 1998; publicación de la School of Policy, Planning, and Development y del Department of Economics de la University of Southern Californ, disponible en internet). Por su parte, Samuel R. Staley y Lynn Scarlett, en la misma publicación, estimaban que “el planeamiento urbano y la regulación del uso del suelo tienen que adoptar principios orientados por el mercado y conceptos formados a partir de una idea de comunidades en permanente evolución (...). La lección de los últimos 50 años -las décadas de suburbanización y descentralización- es que debe planificarse el uso del suelo dentro del más amplio marco del mercado” (“Market-Oriented Planning: Principles and Tools for the 21st Century”). Por último, los defensores de la llamada “estrategia tecnocéntrica del equilibrio ambiental”, como John Tate y Yacob Mulugetta, pensaron a su vez que el mercado y el desarrollo tecnológico (inducido y orientado por el mercado, desde luego) se bastan para responder adecuadamente a todos los problemas territoriales que puedan presentarse, incluso a los requerimientos de sostenibilidad. (Ver “Sustainability: the technocentric challenge”, en Town Planning Review, vol. 69-1, 1998).

Para Roberto Camagni (a quien seguimos en este post, del que transcribo casi literalmente el apartado 8.5 de su Economía urbana, Barcelona, Antoni Bosch, 2005), los “instrumentos de política territorial orientados al mercado” pueden jugar un papel importante, como complementos de otras intervenciones de planeamiento; especialmente cuando tratan de “corregir” las externalidades. Nos referimos a la llamada “internalización” de las externalidades (no es broma), de la que un ejemplo típico es el principio de “quien contamina paga”. La ventaja de confiar en este tipo de políticas territoriales y urbanas, basadas en elementos económicos y de mercado (impuestos e incentivos), reside en que son muy eficaces, ya que afectan a variables económicas tenidas en cuenta directamente por los individuos y las empresas en sus decisiones de localización; y que los costes de imposición y de control son muy bajos o nulos. Pero la aplicación de estas técnicas no tiene nada que ver con defender que el mercado por sí solo puede guiar adecuadamente la forma física de las ciudades. Veamos las cinco consideraciones siguientes.

BIENES PÚBLICOS Y EXTERNALIDADES. En primer lugar, el mercado por sí solo no ofrece una asignación óptima de los recursos cuando se está en presencia de bienes públicos o bienes de consumo colectivo, caracterizados precisamente por no ser posible la exclusión; o de externalidades, como generalmente es el caso cuando se habla de territorio y localización. El mercado por sí solo genera una menor inversión en acciones “virtuosas” que generan externalidades positivas, una sobreexplotación de los commons (aire, agua) y una sobreproducción de externalidades negativas (allí donde su coste no sea internalizado mediante medidas legislativas adecuadas).

EFECTOS DE RED. Las externalidades de red pueden definirse como aquellos efectos que hacen que "el valor de un producto o servicio para un usuario dependa no sólo del producto en sí mismo sino del número de usuarios que utilicen dicho producto o servicio" (Fuentelsaz, Maicas y Polo). Cuando existen efectos de red (lo que es un caso particular de externalidad), las decisiones no pueden ser puntuales (sobre nodos o arcos concretos de la red), sino que deben ser globales. Requieren la coordinación pública para dar coherencia a las múltiples decisiones públicas de nivel local (como es el caso de la planificación de infraestructuras de grandes áreas. Las infraestructuras de transporte producen efectos de red, a menudo ignorados o mal medidos: ver Van Exel y otros, en relación con la red europea, “EU Involvement in TEN Development: network Effects and European Value Added”, en Transport Policy, 9, 2002, disponible en internet).

HORIZONTE TEMPORAL. El fallo más importante del mercado y que, por tanto, justifica el planeamiento, tiene que ver con el horizonte temporal de las decisiones. El mercado como mecanismo de asignación de recursos actúa en un horizonte a corto plazo (fácilmente previsible). Pero la planificación territorial y las preocupaciones ambientales se refieren a procesos de largo o muy largo plazo, caracterizados por la irreversibilidad. Un principio de precaución, capaz de limitar los efectos perniciosos de la irreversibilidad de los procesos territoriales y, sobre todo, una intervención pública planificadora capaz de detener los círculos viciosos y orientar a largo plazo las decisiones de los agentes, parece esencial. (Ver Frederik Van Bolhuis, “Las democracias de mercado y el largo plazo”, en Revistas ICE-Desarrollo sostenible, nº 800, 2002, disponible en internet).

COORDINACIÓN. Es necesario superar un “defecto” en la capacidad de coordinación del mercado. Muy a menudo (en sentido microeconómico pero también en sentido macroeconómico), la rentabilidad de algunas decisiones de inversión individual y de algunos procesos de desarrollo sectorial dependen estrechamente de la acción de otros individuos o del desarrollo paralelo de otros sectores complementarios. Pero el mercado actúa por decisiones secuenciales, sobre la base de señales y procesos ya en curso, sin garantizar la simultaneidad de las decisiones. Pensamos, en sentido macroeconómico, en el desarrollo contemporáneo de distintos sectores que constituyen el mercado de venta para los productos recíprocos; pensamos, en sentido microeconómico, en la complementariedad entre las intervenciones en las infraestructuras, en la formación, en las migraciones, en una serie de servicios producibles tanto por el sector público como por el privado. Por esto los agentes económicos tienden a organizarse “fuera del mercado” llevando a cabo “acciones colectivas”, con o sin la participación del sector público. Este último, de todas formas, actúa como catalizador de procesos cooperativos o como garante de la complementariedad de las distintas acciones públicas, favoreciendo asociaciones entre el sector público y el privado, “pactos” o formas diferentes de “programación negociada”.

MERCADO Y NORMAS. Por último, cuando se trata de la utilización de factores de producción (no sólo del trabajo sino también de los recursos naturales), el mercado actúa como un eficiente mecanismo de asignación de recursos sólo en el interior de las normas que la sociedad elabora e impone como marco global de referencia, pero sin poder sustituirlas. Cuando faltan estas normas, el mercado o no funciona (pensemos en el caso de los países del ex sistema soviético), o no suministra suficientes garantías sociales (por ejemplo, permitiendo el trabajo infantil en algunos países) o no evita el agotamiento de los recursos (como en el caso de los recursos “comunes” que no tienen un precio, como el aire o las calles públicas). Según la acertada intuición de Karl Polanyi, el mercado es formación social: actúa y funciona en el interior de una serie de reglas, criterios y valores elaborados por la sociedad y por su ética colectiva. (Karl Polanyi, La gran transformación, Madrid, La Piqueta, 1997; puede verse un artículo de este autor en internet, “La falacia económica”, aquí).

Cuando el mercado asigne de forma óptima los recursos en presencia de bienes públicos, atienda a los efectos de red y al largo plazo, coordine a los distintos agentes y sea capaz de funcionar sin normas, ofrecer garantías sociales y evitar por sí mismo el agotamiento de los recursos, en ese día apoyaremos que el planeamiento vaya detrás de un mercado tan extraordinario. No hasta entonces.

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