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21.01.08


Falta en la ciudad el equipamiento más básico
Permalink por Saravia @ 18:43:02 en Lecciones -> Bitácora: Mundos

Guión de la quinta clase de teoría del curso 2007-2008 (22 de enero de 2008), sobre la lógica de los equipamientos.

Nueva York (foto de nylife.wordpress.com)

No nos pongamos en el caso de quien está más o menos integrado en la ciudad, quien más o menos conoce los mecanismos para moverse en la Administración Pública, quien sabe dónde buscar, dónde acudir, a quién reclamar o demandar ayuda. Pongámonos, por el contrario, en la piel de quien llega totalmente extraño a la ciudad y desconoce absolutamente todo de ella y de su funcionamiento. No es, como sabemos, una hipótesis demasiado rebuscada: cada día llegan en esas condiciones a las ciudades una media de 16.000 personas. Es verdad que suelen tener algunos contactos previos, una suerte de red de supervivencia. Pero, aún así, ¿qué les ofrece la ciudad a esos nuevos ciudadanos? ¿No se echa en falta un equipamiento básico, general, primario, un tipo de edificio de acogida, abierto a todos y que cualquiera pueda reconocer en cualquier sitio? También los equipamientos deben ser radicalmente repensados.

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Una historia paralela a la del Estado del bienestar y una definición complicada

Es curiosa la historia de este invento francés. Porque la palabra “equipamiento” es un galicismo con el que se expresa el conjunto de edificios e instalaciones propias del Estado del bienestar. (Hasta hace bien poco hubo en Francia un Ministerio del Equipamiento; actualmente sustituido por el de Ecología). La palabra surgió en Francia cuando el Estado se propuso integrar y coordinar territorialmente una serie de intervenciones dispersas en determinadas materias (escolar, sanitaria, deportiva, etc.), como respuesta a los conflictos sociales de los barrios “subequipados”. Un término que habla de unificación y de Estado: todo muy francés. Lo determinante de este concepto, lo útil, es que se refiera a bienes de consumo público; es decir, los que “tienen propiedades que hacen difícil o imposible su distribución por los mercados privados”. (S. Pinch, Cities and Services. The Geography of Colletive Consumption, Londres, 1985. Ver artículo de Clarke y Bradford). En la teoría y en la práctica urbanística se suele hablar de cinco clases fundamentales de equipamientos: los educativos, sanitarios, deportivos, de servicios sociales y culturales. Es ésta una clasificación cómoda y operativa, porque se corresponde directamente con los distintos organismos de las administraciones públicas, pero puede también resultar demasiado conformista.

Desde muy pronto el Estado de bienestar tuvo una plasmación urbana evidente. Es más: su traducción en sentido moderno ha sido fundamentalmente urbana. Fue lo que en argot urbanístico se llamó “ciudad-servicio”. La ciudad se puebla de una serie de edificios que se consideran indispensables para cada barrio (escuelas, mercados) o para el conjunto urbano (ayuntamiento, cementerio civil, hospitales, bibliotecas, museos, mataderos, etc.). Unos equipamientos que se distribuyen homogéneamente en la ciudad y se construyen conforme a un programa racional (ver programa de localización de equipamientos de Joaquín Bosque Sendra). Con ellos las instituciones civiles van tomando la ciudad y sustituyen a la Iglesia o las instituciones benéficas (o incluso al Ejército, en algún caso) en el cumplimiento de determinadas funciones, progresivamente estatalizadas. La evolución posterior alimentó la política de vivienda y de dotación de equipamientos de las socialdemocracias europeas, que más tarde fueron incorporando nuevos servicios (otros niveles de la enseñanza, centros deportivos, centros de vacaciones, de asistencia social, etc.).

La acción pública marca en el espacio los límites de sus intervenciones. La acción de la Administración en las ciudades se organiza, al menos en España, en varios niveles de la Administración local, además de la autonómica y central (cada una con sus respectivas administraciones periféricas). Son similares algunas de sus características. Todos estos equipamientos evolucionan rápidamente; tanto, que con frecuencia tiene más larga vida el edificio que el programa que le dio forma. A veces es más significativo el subtipo que el tipo mismo (ver capítulo 7.10 del PGOU de Madrid de 1997); interesa más saber si se trata de una piscina o un gimnasio que de un equipamiento deportivo; y, por supuesto, de una biblioteca, de un museo o de un auditorio que de un equipamiento cultural. Sus efectos son muchas veces intercambiables: un hospital o un centro deportivo pueden dinamizar un área de forma parecida; un auditorio, un estadio o un gran centro educativo pueden incidir lo mismo sobre el tráfico en las horas punta. Y en todos los casos el papel de la ciudad es determinante (ahí están las expresiones de “ciudades saludables”, o “ciudad educadora”, etc., para atestiguarlo).

Pero quizá tan importantes como las diferencias entre ellos, que ya se encarga de enfatizar la disciplina (y, tras ella, de exigir la legislación), sean sus similitudes. Su origen es semejante: todos fueron antes dominio de la Iglesia (Abram de Swaan, A cargo del Estado, Barcelona, 1992). La enseñanza se convirtió en servicio público a lo largo del siglo XIX. Y los servicios sociales, que dependían inicialmente de la familia extensa, de la Iglesia o de fundaciones benéficas, fueron también progresivamente estatalizados. También los hospitales estuvieron en manos de la Iglesia, aunque el hospital moderno tiene su origen, al parecer, en la reglamentación de las funciones médicas de los centros militares del XVIII. En alguna ocasión se ha considerado a los equipamientos simples instrumentos de integración social, de contención de reivindicaciones más radicales. El sistema educativo, por ejemplo, se pone en cuestión porque enseña a cada uno “a aceptar sin rebelarse su lugar en la sociedad”. (Una bibliografía sobre este tema, en los capítulos 21 y 22 del libro Ciudades civilizadas, Escuela de Arquitectura, 1999).

Dimensiones, estándares y terceras vías

No obstante, no conviene hacer de forma acrítica comparaciones, ni aplicar mecánicamente el mismo rasero, el mismo patrón de medida, los mismos estándares a distintas políticas sociales. Los riesgos son numerosos: con frecuencia se centran las comparaciones en los fenómenos más fáciles de aprehender, descuidando otras variables; los datos no son homogéneos y su fiabilidad es sospechosa; tampoco es fácil la agregación de los mismos, y cuando hay abundancia de variables el ejercicio, puramente estadístico, es estéril; es difícil desglosar una política determinada de los valores que la han modelado, sostenido o ejecutado. Sin embargo, gran parte del conocimiento humano ha resultado siempre de la comparación. De hecho, “el análisis de las políticas, por imperfecto que sea, corrige el de la política” (Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, Las políticas públicas, Barcelona, 1992; cap. VIII, “La dimensión comparativa de las políticas públicas”. El otro gran especialista en políticas públicas es Vicenç Navarro; un artículo reciente, aquí). Un power-point con políticas públicas de Chile, aquí.

Los estándares, una “mezcla de tradición, investigación científica y empirismo” (Teyssot), se proponen como “valores mínimos inderogables”. (Un estudio de indicadores de Germán Leva, ver aquí). Tienen sus orígenes en la cultura urbanística alemana del siglo XIX. Según Luigi Falco el término urbanístico proviene del inglés standard, que a su vez deriva de estandarte, antiguo signo de reconocimiento de los caballeros. Posteriormente, las investigaciones de los CIAM y de la Rusia post-revolucionaria impulsaron la tipificación, normalización y estandarización de la ciudad.

Sobre los estándares ha sido frecuente la crítica. En primer lugar, por parte de los propios profesionales a los que este asunto incomoda; y a continuación por quienes se ven obligados a respetarlos, los promotores de suelo, que quieren aumentar los beneficios reduciendo las cesiones. Una variedad de argumentos que, no obstante, nunca son capaces de contradecir su valor como garantías mínimas. (Un texto útil sobre cuantificación y comparación de medidas urbanas, Agustín Hernández Aja (dir), en La ciudad de los ciudadanos. Un estudio de indicadores de Hernández Aja: ver). Porque, se diga lo que se diga, los estándares son útiles y, hoy por hoy, insustituibles. (Un caso celebrado, el de Vitoria en 1998). La reconsideración de los estándares pasa por atender a la definición de los programas a satisfacer (no impuestos según esquemas preconcebidos, sino fruto de debates), y a las posibilidades de agrupar distintos espacios y servicios requeridos (ver centro integrado de Gijón), de manera que se estudien las posibilidades y conveniencia de la rotación, la superposición o la concentración de varios servicios en un solo centro o en un centro integrado para obtener el máximo rendimiento de las instalaciones, del personal a su cargo o minimizar su mantenimiento. E igualmente se puede mejorar la dotación efectiva de equipamientos en un área regulando el acceso y el tiempo de uso de los existentes, o mejorando sus posibilidades de acceso interviniendo sobre los recorridos o el transporte público y ampliando así su radio de acción. (Importancia de las instalaciones culturales. Mapa de instalaciones culturales Cataluña).

De forma que la aplicación de estándares queda condicionada por la identificación de una demanda concreta (problemas concretos de usuarios concretos) y una oferta matizada (conociendo las características reales de los equipamientos existentes). En un área determinada debe matizarse la oferta introduciendo los pertinentes factores de corrección y jerarquizando las carencias. (Un caso concreto: las instalaciones deportivas de Valencia). La oferta es heterogénea y deben valorarse las características de los centros (su posición relativa, la existencia o no de dotaciones complementarias, etc.). Y jerarquizarse las carencias, ya que no todas tienen el mismo peso. Hay que tener en cuenta, por ejemplo, las oportunidades de satisfacer la demanda en los barrios adyacentes. Además, no hay que olvidar las posibilidades ofrecidas por lo que se denomina la gestión de la demanda. Una técnica que permite reducir o reconducir determinadas demandas, en lugar de satisfacerlas sin más, en consideración de la eficacia ambiental (la consecución del máximo beneficio económico por unidad de recursos utilizada y de residuos producida), de la eficacia social (el mayor beneficio social por cada unidad de actividad económica) y de la equidad (la población con menos recursos tiene menos posibilidades de resolver los problemas urbanos y ambientales). (Ver artículo de J. L. Moreno López, "Dotaciones, equipamientos urbanísticos: el sustrato de la urbanística social”).

La deriva de los equipamientos públicos

Al organizar el sistema de equipamientos, la pretensión primera era universalizar cada uno de los servicios; garantizarlos “como un derecho”, con independencia de la aportación de cada ciudadano a la riqueza común. De manera que, al procurar una vida decente y digna para todos, la idea de bienestar público transformaba esa condición en una cuestión de ciudadanía política. Pero en la actualidad hay muchas dudas sobre cómo organizar ese sistema, y qué lugar dar a los equipamientos públicos y privados. La legislación de Castilla y León, como sabemos, nada dice, salvo que hay que hacer una reserva de suelo para equipamientos en las nuevas áreas, y que de ella, la mitad debe ser, como mínimo, para equipamientos públicos. No se dice más.

Lo que ni en el urbanismo de los años 30 ni en el de los 60 ó 70 nadie se atrevía a plantear, hoy es moneda común. En consecuencia, lo que hoy se defiende, como mal menor o como algo todavía justificable, es un Estado de bienestar reducido, dirigido únicamente a un sector de la ciudadanía. La prestación sigue considerándose universal, pero selectiva. Y se otorga a través de la “investigación de ingresos”. Con lo que se dan una serie de consecuencias claras. Un Estado del bienestar dirigido sólo a un sector necesitado lleva al progresivo empobrecimiento de los servicios públicos; a la creciente desaparición del sentido de comunidad; y a la reincorporación en las ciudades de algo que ya creíamos definitivamente despedido: el temor a la necesidad.

Es conocida la sentencia de que “los servicios para los pobres son unos pobres servicios”, que alude al hecho de que, al confinar los servicios sociales a los sectores más bajos de la población, de escasa fuerza política y capacidad de ser escuchados, los centros públicos pueden atraer a los peores profesionales y administradores. Se marcan, además, con el estigma: sólo harán uso de ellos (salvo resistentes convencidos) quienes no puedan hacer otra cosa. Todo esto puede observarse claramente en la deriva de los equipamientos públicos en los últimos años en Europa. Aquí los centros públicos escolares ven aumentar la violencia en las aulas y sus alrededores; el alumnado que puede se fuga hacia establecimientos privados y se amplifica la segregación social y étnica; mientras que en Estados Unidos el viraje liberal de las últimas décadas ha agudizado la competencia entre centros públicos y privados, y la diversidad social de las escuelas enfatiza las desigualdades sociales. Y algo parecido puede decirse de los equipamientos públicos de salud. O de los deportivos, culturales, asistenciales, etc.

Limitar las prestaciones a quien demuestre su pobreza tiene otras consecuencias de más largo alcance. Afecta al sentido de comunidad. Pues sólo cuando estos servicios de bienestar se orientan a la sociedad toda y son tomados como un derecho son capaces de promover un sentido de comunidad. En caso contrario estamos, nuevamente, como hace siglos, bajo el signo de la beneficencia. Investigar los ingresos lleva a la división, no a la integración; excluir, y no incluir. La comunidad queda dividida entre quienes dan sin conseguir nada a cambio y los que consiguen sin dar. Para evitarlo, organizar el sistema público de prestación de servicios como la red de agua: universal, isótropa, igualitaria.

Un equipamiento básico universal

Aún no hemos dado respuesta a lo que planteamos inicialmente, en el arranque de esta clase. Proponemos la creación de una constelación de “casas rojas” (algún nombre hay que poner), o “equipamientos básicos”. Unos equipamientos que deberían ser lugares universalmente reconocibles, identificables por cualquiera. De lejos, de cerca. Situados en las puertas o vestíbulos de las ciudades y los barrios. Algunas organizaciones se encargan de “recibir a los inmigrantes que acaban de llegar a la ciudad, no conocen a nadie, ni tienen dinero ni saben dónde ir”. ¿No debería hacerse cargo el Estado? Situados en ámbitos que los vinculen con toda la ciudad, por medio del espacio público.

Centros accesibles, y en muchos casos verdaderos centros de acogida. (Un caso: Sevilla). Ámbitos de servicio público, de atención directa y asistencia a toda la población, sin distinción. Para unos, información de cualquier tipo relacionada con sus propios objetivos; para otros, orientaciones para la supervivencia. Y en cualquier caso, la sensación de bienvenida debería quedar patente, tanto por el diseño urbano y arquitectónico como por el funcionamiento. Los centros de acogida, que con frecuencia presentan un aspecto, y se sitúan en unos emplazamientos, como mínimo discretos (si no ocultos o disimulados) deberían ser los primeros equipamientos, los más evidentes. Sobre sus características, ver aquí. Y una crítica de su funcionamiento, Patrick Declerk en Los náufragos (Madrid, 2006).

Convendría relacionar estos centros con los espacios en que todos hemos de pasar personalmente (por ejemplo, para la renovación del carnet de identidad). Y habría que conseguir fuesen espacios de todos. En todo caso, un lugar para la participación. Llevando allí (por qué no) los signos más universalmente conocidos: la “i” de la información sobre la ciudad (incluso la turística: por qué no), y la bandera azul de las Naciones Unidas (ver el manual de uso): el símbolo que hoy tenemos más universal de la idea de un solo mundo (y de ahí la foto del encabezamiento, con la sede de la ONU en Nueva York: el "equipamiento" más universal que tenemos).

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