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16.06.08


Invertir el estándar
Permalink por Saravia @ 00:36:21 en Economía urbana -> Bitácora: Plaza

Valor de los estándares legales para la efectividad de las propuestas

Una imagen de uno de los cuentos morales de Eric Rohmer (procedente de dvdbeaver.com)

Una imagen amable (es lógico: procede de Rohmer). Una calle apacible, con algún coche y gente en las terrazas de las cafeterías, viendo la vida pasar (lo propio de Rohmer). Para la Conferencia sobre Eficiencia energética y desarrollo urbano, que se celebrará en Madrid desde hoy 16 hasta el miércoles 18 de junio, se nos pide contestar a esta pregunta: “¿Cómo la búsqueda de una planificación urbana innovadora, más consciente desde un punto de vista energético, puede ayudarnos a construir una sociedad urbana más sostenible?” Complicado, desde luego. Pero después de darle algunas vueltas, hemos acudido al bálsamo de la ingenuidad: quitando coches.

[Mas:]

Se trata de conseguir que no haya muchos más coches en las calles que los que parece sugerir la imagen anterior. Signos de movimiento y vida, mas no de congestión (Rohmer nunca lo permitiría).

1. Los coches, en el ojo del huracán.

Porque, en efecto, los coches están en el centro del debate energético de las ciudades. Según el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE, dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo), el transporte es el sector más consumidor de energía en España, alcanzando un 36,2% del total nacional. Y el vehículo turismo representa aproximadamente el 15% de dicho total. Nada menos que el 15%. Además, el tráfico urbano es la causa del 40% de las emisiones de CO2 y del 70% de las emisiones de otros contaminantes.

Se promueven áreas peatonales, de tráfico pacificado, de tráfico lento. Pero atención: “áreas”, determinados enclaves. La visión de conjunto es diferente. En ella se ve cómo se promueve el uso del automóvil. ¿Cuántos coches hay, cuánto se mueven? El parque automovilístico europeo se cifra en 261 millones de vehículos (incluidos los nuevos miembros), de los que los automóviles de turismos representan el 88%. Los coches que circulan en Europa representan aproximadamente un tercio de los que se estima ruedan en el mundo. La media es (seguimos hablando de Europa) de un vehículo por cada dos personas, y el incremento en los últimos años ha sido brutal. Desde que se empezó a hablar de sostenibilidad (1989) hasta el año 2004 en España se pasó de los 309 coches por cada 1.000 habitantes a los 454: un 63% más (datos hechos públicos este martes por la Oficina de Estadística de la Unión Europea, Eurostat). El 83% del transporte de pasajeros durante 2003 se produjo en coches privados (aunque, naturalmente, las cifras varían dependiendo del desarrollo del transporte público).

Hay que actuar sobre los coches. Y no basta con poner filtros. Si los filtros reducen la contaminación un 15% y el incremento del parque es del 63%, ustedes nos dirán el resultado final. Los resultados no son malos, sino pésimos. Hay que actuar también en otros campos. Y seguramente baste con hacerlo de forma decidida en dos temas de los que se viene hablando hace tiempo: el incentivo a otros modos de moverse y el control de los aparcamientos.

2. Protección a los coches, hoy todavía

Sabemos (lo vienen diciendo en España Julio Pozueta, Alfonso Sanz o Alfonso Estevan, entre otros, hace muchos años) que no hay viaje sin parada, y por tanto “la eliminación de una plaza de aparcamiento, en el centro de una gran ciudad, supone casi automáticamente que un automóvil menos entre en dicho centro todos los días. Y la inversa es igualmente cierta” (Pozueta, 2000). Pero lo cierto es que lo que la cultura y la práctica urbanística promueven es exactamente lo contrario: incentivar el uso del coche. No pueden entenderse de otra forma los estándares que se continúan aplicando, con frecuencia exigidos por la propia legislación, exigiendo un determinado número de plazas de aparcamiento para los diferentes usos urbanos.

APARCAMIENTOS

Madrid. En el artículo 35, “Determinaciones estructurantes y determinaciones pormenorizadas”, de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, se exige que “por cada 100 metros cuadrados edificables o fracción de cualquier uso deberá preverse, como mínimo, una plaza y media de aparcamiento, siempre en el interior de la parcela privada. La dotación mínima de plazas de aparcamiento deberá mantenerse aunque se modifique el uso”. También se matiza, por cuanto tales reservas “cuando, por razones de congestión y densidad de los centros urbanos, el instrumento de planeamiento general establezca límites máximos a las plazas de aparcamiento privado o público para comercios, espectáculos y oficinas”, o cuando por las características del tejido las ordenanzas municipales eximan de la obligatoriedad de plaza de garaje en el propio edificio. Pero “en tal supuesto, los requerimiento de aparcamiento deberán suplirse en otro lugar”. Se pretenden crear 50.000 nuevas plazas en 30 nuevos aparcamientos disuasorios, pero las exigencias anteriores rigen no sólo en el centro.

París. Veamos las Normas de estacionamiento aplicables a las construcciones con uso de vivienda en la Zona urbana general: “A excepción de las construcciones citadas en el parágrafo 3, el número mínimo de plazas exigibles a una construcción con uso de vivienda es el resultado, redondeado a la cifra entera inferior, de la división del S.H.O.N. (superficie neta) de vivienda por una superficie de 100 m2.” Es una norma para las nuevas áreas, y tiene sus matices (por ejemplo, si hay problemas técnicos o urbanísticos para cumplirla, se admite que se preven las plazas necesarias en suelos anexos).

Vayamos a América. En la publicación de la American Planning Association (APA) de 2007, Planning and Urban Design Standards (New Jersey, John Wiley & Sons, Inc., F. Steiner y K. Butler, eds.) se lee, al hablar de los nuevos proyectos residenciales (p. 120): “El número de plazas de aparcamiento será el exigido por la normativa o por los deseos del mercado (…). Los planificadores deben examinar con cuidado los estándares empleados para determinar el número adecuado de plazas de aparcamiento, pues la práctica ha sido la de requerir un número excesivo de plazas en muchos casos”. Y luego, más adelante (p. 365), se vuelve a decir: “Cada vez más, los gobiernos locales establecen exigencias mínimas, pero también máximas, de plazas de aparcamiento para controlar su escala y su impacto”.

Es decir: algo se mueve. Se continúan aplicando estándares mínimos, aunque en algunos lugares, a la baja. Y así, en el SDS Maximum Parking Standards: Derivation of PTAL-based parking restraint (SDS Technical Report Twenty, agosto de 2002), del Greater London Council, para el London Plan (SDS), se proponía la reducción de los estándares para los usos de comercio, ocio y mixto, consciente de que “la regulación del aparcamiento es uno de los principales instrumentos tanto para regular el uso del suelo como para planificar el transporte”. Pero también se comienza a plantear estándares máximos en ciertas ciudades o regiones. La dotación de plazas de estacionamiento se empieza, lentamente, a ver desde otra perspectiva. Ya no tanto parece una garantía de accesibilidad como un generador de viajes en vehículo privado.

ESTRUCTURA DEL VIARIO

El viario esencial que se construye en las ciudades, en su periferia y entre unas y otras ciudades es fundamentalmente un viario pensado y diseñado para los coches, y goza de todas las prioridades. En el mismo libro de la APA, capítulo sobre “Transporte” (pp. 143 y ss.) se trata de los sidewalks (aceras, sección 1ª) y de la “Jerarquía de calles y carreteras” (sección 2ª). Pues bien: mientras que en el primer caso sólo se reflejan esquemas de detalle, secciones de calles con aceras a ambos lados, soluciones para subir a las aceras en silla de ruedas, etc., en la sección 2ª se presentan esquemas generales de la ciudad y su entorno. Y en esa sección las vías estructuradotas, principales, son de tráfico rodado. Y también lo son las de 2º orden, y las de tercero. Incluso las calles de las zonas residenciales se dibujan para coches. Eso sí: hay un capitulillo dedicado al “Traffic Calming”, otro para las “Pedestrian-Friendly streets”, y uno más para “On-streets Bikeways”. Pero en todos estos, ni una sola imagen por la que pueda pensarse que el caminar es lo fundamental.

De hecho, ni siquiera en Holanda, donde son más respetuosos con peatones y ciclistas, esta jerarquía se pone en cuestión. Hay una buena red (al menos en Friesland) para peatones y ciclistas, que acompaña a muchas de las carreteras. Pero sin cuestionar nunca la prioridad y comportamiento estructural de éstas. Y si no lo hay en Holanda, qué habrá en otros países. Veamos dos ejemplos. Primero, Córdoba, España. Con gobierno de Izquierda Unida desde hace casi 30 años, y sin embargo basta ver la foto aérea de la ciudad para comprobar cómo el coche es quien estructura la ciudad y el territorio. En la foto se ve la continuidad, sus exigencias de diseño (curvas, cruces). ¿Por dónde discurren las vías peatonales, si es que las hay, aparte del centro? Imposible descubrirlas en la foto: porque no las hay, o son simples aceras que se acomodan malamente a la lógica de las carreteras. Y peor aún. En Nairobi, se accede a la sede de Naciones Unidas para en Medio Ambiente, Habitat (un remanso de paz, orden y verdor en medio de una ciudad que vive en unas condiciones terribles), a través de unas carreteras sin ningún tipo de aceras. Y que son recorridas a pie por muchísima gente. Ni en Nairobi, junto a la ONU, se han construido aceras.

El coche está superprotegido en todo el mundo. Hay que romper esa protección.

3. Experiencias de Valladolid y de León

Se nos pide que hablemos de experiencias que conozcamos bien. Pues hablemos de Valladolid y de León. En ambos casos se han propuesto actuaciones tendentes a limitar el aparcamiento y promover un viario estructurante peatonal. Y en ambos casos las propuestas se han frustrado. El arraigo del coche es excesivo. En León se propuso (1997) un esquema que estructuraba la ciudad en función de unas bandas arboladas que contenían recorridos básicamente peatonales y en algún caso rodados, pero siempre supeditados al orden general de la red verde. En el documento aprobado definitivamente sólo ha quedado de esa estructura los tramos viarios rodados que la constituían.

En el Plan de Valladolid de 1998 se planteó un estándar de reservar el 50% de la sección viaria para otros usos o formas de movilidad no vinculadas al tráfico automóvil. Finalmente se dejó como orientativo, y no se sigue en absoluto. También se diseñó un sistema de vías preferentemente peatonales (reservando como estructural el recorrido de la cañada de Puente Duero, entre el Paseo de Zorrilla y el núcleo de ese mismo nombre. Todo el recorrido urbano de esa vía pecuaria se ha organizado en función del coche, e incluso unos jardines existentes en el eje del primer tramo (en La Rubia) se eliminaron para dar prioridad al coche. Respecto a los aparcamientos, a pesar de ser todos conscientes del impacto negativo de los nuevos estacionamientos en el centro urbano, se quitaron las restricciones y se han construido en la Plaza de Zorrilla, se ha ampliado el de la Plaza Mayor e incluso se han creado nuevos aparcamientos rotatorios a los pies mismos de la catedral.

Los planteamientos de la lógica urbanística o de recomendaciones técnicas no tienen ningún impacto. Es más: en Valladolid, por ejemplo, el espacio destinado a aparcamiento no computa edificabilidad, sin que haya ninguna razón que lo avale. ¿Por qué sí computa el espacio del frigorífico?

4. Los estándares son realmente eficaces. Experiencia de Castilla y León.

Cuando no se da la eficacia por medios no impositivos, debe considerarse la oportunidad de regularlo por ley. En el Libro Verde “Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana” (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007) se dice que “para que las políticas de movilidad urbana sean eficaces, deben adoptar un planteamiento lo más integrado posible y combinar las respuestas más ajustadas a cada problema: innovación tecnológica, fomento de transportes limpios, seguros e inteligentes, incentivos económicos y cambios en la legislación”. (Es curioso: no se cita el planeamiento). Pues bien: vayamos a la legislación. Veamos cómo han funcionado medidas culturales, legales (indeterminadas), y exigencia de estándares en Castilla y León.

Medidas culturales. Se han desarrollado Agendas 21 y difundido algunas Guías de movilidad sostenible. Se han publicado libros técnicos sobre el tema (Planes parciales residenciales. Manual profesional; publicado por la Junta de Castilla y León en 2004, con el apoyo de los colegios de arquitectos de la región), También se han aprobado Directrices. El efecto ha sido nulo. El cumplimiento de las previsiones de atenuación del tráfico rodado y establecimiento de aparcamientos rotatorios ha sido cero.

Medidas legales, con principios indeterminados. Un artículo de la Ley de Urbanismo de Castilla y León (5/1999): el 36. Dice exactamente, en su apartado 2.a: “En suelo urbano y urbanizable, la red de vías públicas se diseñará de acuerdo con las necesidades del transporte público y los recorridos peatonales, procurando reducir el impacto contaminante del tráfico motorizado”. La experiencia, por ejemplo, del Consejo de Urbanismo de Castilla y León, de cuya Ponencia Técnica formamos parte entre 2000 y 2004, es clara: En ningún caso se aplicó este apartado al analizar el planeamiento que llegaba a la Comisión. Como si no existiese.

Exigencia de estándares. La misma ley, sin embargo, introdujo un estándar nuevo, realmente correoso: el de densidad mínima. Un estándar a la contra de lo que venía siendo habitual. Pues bien, con muchas presiones y numerosas dificultades, el estándar se ha abierto paso. Se ha acabado atenuando un poco. Pero sigue vivo. Se cumple, se utiliza, se conoce, se debate. La imposición (sí: imposición) del estándar ha sido efectiva. Por supuesto que siempre hay quien trata de eludirlo haciendo trampas; pero eso no invalida su efectividad general.

Frente a medidas de criterio y recomendaciones, o a normas fundadas en principios jurídicos indeterminados, lo realmente eficaz han sido los estándares. Porque tienen dos ventajas importantes. La primera, que no dejan la aplicación en manos de otros profesionales (del urbanismo o de los juzgados), habitualmente predispuestos a favorecer al coche (la experiencia canta). Segundo: porque se deciden lejos de los ayuntamientos. Y esto, en los municipios medianos y pequeños, es fundamental.

5. Un estándar inverso, de máximos; y una cultura del camino

Lo que proponemos tiene dos caras. Una, vinculada al control del estacionamiento. Otra, relacionada con el fomento del andar. La gestión del aparcamiento es considerada, desde hace ya mucho tiempo, como sabemos, como el instrumento más eficaz para desincentivar el uso del vehículo privado. Y la idea de limitar el número máximo de plazas de estacionamiento por áreas urbanas ya ha sido desarrollada y aplicada en algunos lugares. Concretamente, 1º). Fijar por ley un techo para el número total de plazas de estacionamiento autorizables para cada uno de los tipos de áreas urbanas. Y 2º) Establecer, en consecuencia, estándares máximos par la dotación de plazas de estacionamiento en edificios. Hay ya numerosas experiencias que pueden avalar este tipo de decisiones normativas. Por un lado los casos de ciudades en que se han implantado (las primeras, Seattle, Boston, etc.). Por otro, los barrios sin coches y la gestión de coches compartidos, entre otras muchas que serían coherentes con esta propuesta.

Respecto a la cultura del camino proponemos, para empezar (pero de una manera clara y explícita, nada de rodeos), la exigencia (también por ley) en la estructura de las ciudades de crear un camino ancho, principal, completo y relacionado con el campo de alrededor, en el que la preferencia del peatón sea absoluta. Tanto en ka dimensión de la superficie destinada a él como en el diseño del trazado o de los cruces, etc.

Con ambas medidas se empezaría, necesariamente, a invertir realmente (y no de boquilla) el proceso de apoyo encubierto al automóvil como forma básica de movilidad. Y la eficiencia energética de las ciudades tendría que mejorar, necesariamente. Es cierto que las presiones serían tremendas, y que se intentaría disfrazar las medidas, como se ha venido haciendo hasta hoy. La industria del automóvil europea emplea a más de 2,3 millones de personas e indirectamente a otros 10 millones; dedica cerca del 4% de su facturación en investigación y es el sector industrial que más invierte en investigación y desarrollo (I+D) en Europa, y en 2005 contribuyó con unos impuestos estatales sobre la renta de 360 millones de euros (3,5% del PIB de la UE). Es cierto que produjo en 2007 un total de 19,7 millones de vehículos (turismos, camiones y autobuses), lo que representa un crecimiento del 5,3% respecto a 2006 (los turismos: el 87% del total). Vale. De acuerdo en todo. También es muy importante la industria del tabaco y la del armamento. ¿Qué sugieren que hagamos con los cigarrillos, las bombas y los coches?

Poner un techo máximo al número de coches, construir caminos anchos y estructurales. Es una solución muy ingenua, es cierto. Pero ya dijo Ángel González (y corroboraría, sin duda, nuestro cineasta de hoy, Eric Rohmer): “la ingenuidad da más libertad a la belleza”.

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