Detalles del post: Correosos residuos institucionales (CRI)

27.12.08


Correosos residuos institucionales (CRI)
Permalink por Saravia @ 17:12:01 en Técnicas -> Bitácora: Mundos

Algunas dudas sobre el Patrimonio Municipal del Suelo (PMS)

Ciudad Valdeluz, junto a la estación del AVE de Guadalajara, 9500 viviendas, en 2007 (Foto de arriaca, publicada en skyscrapercity.com/showthread.php?t=509175)

El patrimonio municipal de suelo (PMS) “constituye el más importante instrumento de intervención en el mercado de suelo, con la finalidad genérica de regular el mercado de terrenos” (Benigno Díaz Gaztelu, Instrumentos de intervención en el mercado del suelo. El patrimonio municipal de suelo, Madrid, Montecorvo, 2006, p. 32). Un instrumento creado en 1955 (en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955) y mantenido ininterrumpidamente desde entonces. Con cambios, desde luego, pero con la misma finalidad básica. A la vista de cómo se han comportado los precios del suelo desde hace cincuenta años, y especialmente en los últimos diez, convendrán con nosotros que su aplicación ha sido un estrepitoso fracaso.

[Mas:]

Es curioso. Últimamente se han publicado al menos tres estudios específicos sobre este mismo tema. El ya citado de Benigno Díaz Gaztelu, un artículo de P. Martín Hernández (“El Patrimonio Municipal del Suelo: su evolución normativa”, en RDUyMA nº 225), en el mismo 2006. Y otro libro más, de Tomás Quintana López (Los patrimonios municipales de suelo, Madrid, Iustel), en 2007. La nueva Ley estatal del Suelo (Ley 8/2007) sigue regulándolo, confiando en él; y todas las legislaciones autonómicas de urbanismo que hemos consultado (Madrid, Cantabria, Castilla y León, Galicia, Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía, Canarias, País Vasco, etc.) también lo incluyen sin modificaciones relevantes. ¿Es que nadie se ha dado cuenta de que no ha cumplido, ni de lejos, su objetivo? ¿Es que nadie ha visto que en ningún caso ha servido para bajar ni un ápice los precios del suelo? ¿De qué va esto?

¿Inercia? En ocasiones se ha explicado el mantenimiento de instituciones u órganos que ya no corresponden a ninguna función por la “teoría de los residuos”, según la cual su pervivencia se debe exclusivamente a la inercia. Suprimir algo tiene siempre un coste, se dice, que quizá no compense. Pero otros historiadores se oponen a esa tesis, y prefieren creer que las instituciones sobreviven porque desempeñan otra función, más o menos oculta, que no coincide con la original y manifiesta. Nos inclinamos por esta última explicación, ya que la supresión del PMS no sólo sería fácil, sino gratis total. Correosos residuos institucionales (CRI). ¿Por qué se mantienen?

Más aún: su conservación parece que sólo trae disgustos a los ayuntamientos. Por de pronto, casi todos lo hacen mal. Según el informe de 2007 del Tribunal de Cuentas sobre la gestión de los ayuntamientos de sus PMS, únicamente el 15% lo tenía formalmente constituído, y de ellos sólo el 30% distinguía correctamente los bienes que debían formar parte del PMS de los demás bienes municipales. Y qué decir de los fondos obtenidos con la gestión del suelo. A pesar de que la ley ya permite hacer casi todo con esos fondos, todavía un 18,7% del total obtenido se dedicó a “finalidades no previstas legalmente”. Es conocida la sentencia del Tribunal Supremo que declaró ilegal el Presupuesto Municipal de 2003 del Ayuntamiento de Valladolid por esa misma cuestión. De manera que no parece que los ayuntamientos tengan mucho interés en el asunto. ¿Entonces, quien?

Las sucesivas modificaciones legales han ido desvirtuando progresivamente el instrumento original. Lo han abierto tanto que a veces resulta difícil reconocer su origen. Veamos. Es un patrimonio separado, que no se integra en el presupuesto municipal y sólo puede destinarse, por ley, a sus propias finalidades (que, por cierto, definen las comunidades autónomas). Un patrimonio compuesto de terrenos (adquiridos a tal fin, obtenidos en virtud de cesiones o en el ejercicio del tanteo y rectracto, etc.; y en algunas comunidades también se consideran suelos de las dotaciones públicas), aprovechamientos (por ejemplo, los excesos de compensaciones) y recursos en metálico (ingresos de enajenaciones de suelos del PMS, de explotación del propio PMS, los procedentes de la monetarización de las cesiones, o de convenios, o de multas por infracciones urbanísticas, etc.). Primero eran únicamente suelos, pero cada vez se ha ido ampliando más el contenido del PMS. Lo dicho: CRI.

También se han ensanchado los objetivos. En principio se trataba de que los municipios se hiciesen con suelo para poder entrar en el mercado “de igual a igual” con el resto de los grandes propietarios. Y así, incorporando al mercado cantidades importantes de suelo a precios reducidos (“no especulativos”), competir con aquéllos y tirar hacia abajo del conjunto de precios inmobiliarios de la ciudad. Cuentos de Navidad, desde luego. Pues sólo poniendo en el mercado grandes paquetes de suelo barato cabría esperar que bajasen los precios del suelo, un tipo de operaciones que no ha estado en condiciones de realizar ningún municipio de este país en los últimos años. ¿Alguien piensa que algún ayuntamiento podía forzar a Metrovacesa, por ejemplo, a bajar los precios en los primeros años 2000? Olvidado, pues, ese primer y fundamental objetivo (que, sin embargo, sigue figurando como tal en todas las leyes, la estatal y las autonómicas), se amplió el campo de maniobra.

Ahora el PMS se puede dirigir, además de a “regular el mercado de terrenos” (cuánto candor), y a conservar y ampliar el propio PMS, a obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y a “facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística” (ahí es nada). E incluso, últimamente, también a la construcción de viviendas. No obstante, debe quedar claro que los ayuntamientos no pueden convertir el PMS en fuente de financiación de cualquier necesidad municipal. Sólo las que le permite la ley que, siendo muchas, como decimos, no son todas. Un estudio del Círculo de Empresarios así lo denuncia, diciendo (p. 46) que "parece razonable que muchas Corporaciones Locales caigan en la tentación de utilizar el suelo de su patrimonio como un instrumento financiero con el que acometer el gasto derivado de otros proyectos y políticas municipales". Pero recordemos que el Tribunal de Cuentas informaba que, para la muestra que inspeccionó, sólo sucedía con el 18,7% del total de los ingresos. Una quinta parte es mucho, pero es una quinta parte.

Pues bien. Según el estudio realizado por la Cámara de Cuentas de Andalucía, correspondiente a 2004, se enajenaron en los 16 ayuntamientos más importantes de esa comunidad 143 parcelas. De ellas 30 se destinaron a “usos distintos de los previstos en la normativa urbanística”, 21 a “usos de interés público”, 24 a “otros usos”, 29 a la construcción de viviendas que no sean de promoción pública, y sólo 39 a viviendas de promoción pública (un 27%). Es decir: lo excepcional supera con creces a lo supuestamente normal. Lo dicho: CRI. ¿A quién le interesa este juguete? Podrían dedicarlo los municipios a hacer frente a las grandes corporaciones, no sólo con el infantil mecanismo de "intervenir en el mercado", sino defendiendo, por ejemplo, una gestión plural del suelo no urbanizable, evitando su concentración. Pero es evidente que no se trata de nada de eso.

Se supone que obliga a los ayuntamientos a dedicar al urbanismo (no hablemos ya del precio del suelo) lo que procede del urbanismo. Sí, pero ¿por qué ha de ser así?, ¿qué ventajas tiene? Podríamos pensar que con ello se evitaría la tentación de sobreclasificar el suelo para obtener más recursos. Ya, pero cuando se ha visto el comportamiento de los ayuntamientos en la última década no estamos autorizados a pensar así. ¿Tiene que ver con la financiación municipal? El urbanismo supone, como mínimo, un cuarto de los ingresos totales de los municipios españoles (el 27,5% en la liquidación del 2004). Si bien estos datos, aunque sean oficiales, son más que dudosos: seguramente es mucho más. Y varían mucho de unos lugares a otros. En Madrid, por ejemplo (y seguimos con la misma fuente), llegan al 33,2%. En Valencia, al 30,6%. Pero en Barcelona se quedan mucho más abajo: el 10,6%. Vale. Pero ¿esto qué tiene que ver con “el instrumento” del PMS?

La exposición de motivos de la Ley estatal 8/2007 no aclara nada: habla sólo ¡de la reversión!, y de un “mayor rigor en la determinación de los destinos” de los patrimonios públicos de suelo. Menudencias. No nos explica esa obsesión por mantenerlos, no dice nada sobre el sentido que puedan tener hoy. De manera que hemos tenido que recurrir a la antigua ministra de Vivienda, Mª Antonia Trujillo, para que nos lo explique. “La Ley de Suelo acaba con lo perverso del pasado y mira al futuro”, dice en El Confidencial, donde ahora colabora. Vamos bien. Seguimos leyendo: “Y así surgió la Ley de Suelo de 2007, mirando al futuro y apostando en nuestro país por un desarrollo territorial y urbano más sostenible”. Por lo que dice la exministra, creemos que la Ley de Suelo de 2007 mira al futuro. Perfecto.

Pero sigamos. La ley redunda “en una mayor igualdad entre hombres y mujeres, favoreciendo la autonomía de las personas en situación de dependencia”. Inmejorable... pero se nos va acabando el artículo. “Un último objetivo de la nueva Ley es combatir la especulación del suelo [ya llega, ya llega], exigiendo una mayor responsabilidad a sus gestores, tanto públicos como privados, y valorando el suelo sobre la base de su situación real y no de expectativas”. ¿Ya está? Ya está. De los PMS, nada de nada. Eso sí: “De norte a sur, de este a oeste, en la montaña y en la costa, en la península y en las islas …Muchos desarrollos urbanísticos para analizar. Mientras tanto, feliz Navidad y mejor 2009”. Pues vale.

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