Mundos

Una conversación, sobre la elaboración y aprobación del planeamiento, con Mª del Pilar Pérez Fernández en el Café de la Pérgola del Campo Grande, el 11 de septiembre de 2007.

Mª del Pilar Pérez Fernández (MPP) es geógrafa. Trabaja en planeamiento urbanístico y ordenación del territorio desde hace 14 años, cuando coincidimos en el equipo formado para la redacción del plan general de Valladolid. Desde entonces hemos venido colaborando asiduamente. En 1997 fundó, con Gloria Hernández Berciano, una oficina dedicada exclusivamente al urbanismo (Urbyplan SL).

MS. Hay un anuncio de Renault curioso. Para ilustrar lo seguro que es un coche van saliendo en el camino, al compás de una tronchante versión del “Never ending story”, mil y una dificultades sorpresa que el vehículo consigue sortear. Al final se pregunta, ¿qué más podría suceder para probar lo estupendo que es el coche? ¿qué nuevo sobresalto, inusitado, inesperado, sorprendente, asombroso? El conductor dice: “Una maratón”. Y efectivamente, allí aparece por la carretera una maratón que nuestro conductor, con el magnífico Renault, sortea sin peligro. Pues bien, a mí me recuerda enormemente, qué le vamos a hacer, el proceso de elaboración, tramitación y aprobación de un plan. Mil y una dificultades en el camino. Venga dificultades, unas y otras, y otras más, para hacer más entretenido el proceso hasta la aprobación final, si es que no te estampanas en mitad del recorrido. ¿Te parece que es una imagen adecuada?

MPP. Globalmente yo creo que sí. Porque puede decirse que hay como dos caminos paralelos: uno, el de las obligaciones que hay que cumplir por ley al realizar un trabajo de planeamiento; y por otro el del cumplimiento de los requerimientos que el resto de las administraciones que informan el planeamiento van pidiendo añadir. Y creo que eso en los últimos años, por muchas novedades que haya habido en la legislación, los otros requerimientos han aumentado mucho más. O sea, que el suelo urbanizable o el suelo rústico se sigue definiendo con una técnica más o menos parecida a la de hace unos años, pero desde luego la documentación que es necesario adjuntar para justificar que algo es urbanizable o que algo es rústico se ha multiplicado enormemente.

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MS. O sea que el camino se va haciendo interesante. Veamos qué va saliendo al paso. Empezamos con la información urbanística. Al elaborarla, ¿colaboran de buena gana las administraciones?

MPP. Yo creo que generalmente sí. Salvo excepciones que no merece la pena nombrar, creo que sí. Lo que ya no funciona tan bien es la idea que en esas administraciones se tiene respecto a cómo utilizamos luego la información. La Administración facilita una serie de información tanto para hacer planeamiento como para asesorar a un administrado que pide tal o cual dato. Y no es lo mismo. Nos contestan igual a quienes pedimos información para hacer el planeamiento de un municipio que a quien pide información sobre la titularidad de una carretera. Y yo creo que de esa forma se pierde un poco el sentido de colaboración entre administraciones, que al fin y al cabo es de lo que se trata. Creo que si se planteara esa información inicial de otro modo, seguramente se incidiría en cosas necesarias que luego, al no preverlas, dificultan todo el proceso de planeamiento.

MS. ¿Y las empresas? ¿Facilitan sus datos? Ahí está, por ejemplo, Unión Fenosa, que antes de enviarte nada te hace firmar un absurdo (y peligroso) escrito de confidencialidad.

MPP. Es que me pones un ejemplo un poco difícil. Generalmente lo que hemos pedido a las empresas, salvo casos puntuales, lo han facilitado. Lo que pasa es que la información que se solicita a las empresas es muchísimo menor.

MS. Se va elaborando el planeamiento. Colaboran las administraciones y las empresas, y se llega a una propuesta. Con sus avatares políticos (idas y venidas con los tantas veces vacilantes planteamiento políticos... de los que hablaremos en otra ocasión), llegamos por fin a elaborar una propuesta completa. Y empieza una fase de “informes previos”. Hablemos, si te parece, de esos informes que hay que solicitar cuando se aprueba inicialmente un plan.

MPP. Ahora mismo hay que pedirlos con anterioridad a esa aprobación, aunque está a punto de cambiarse.

MS. Una cuestión instrumental: ¿admiten de buena gana que les pases el plan propuesto en un CD?

MPP. No, no. De buena gana, nada. Eso ha sido una batalla. Y de hecho todavía sigue siéndolo. En su momento en el Reglamento de Urbanismo se incluyó, con un criterio sencillamente de adaptación a los tiempos que corren, la posibilidad de considerar válido el soporte digital. Pero todavía hoy hay quien contesta (desde algún Servicio Territorial) diciendo que “ante la carencia de medios para informar en ese soporte se solicita que nos envíen un ejemplar en papel”.

MS. Normalmente, ¿cuántos ejemplares hay que mandar?

MPP. Yo creo que la media sería en torno a unos quince, sin contar lo que puede ser, a partir de ahora, el “trámite ambiental”, que va a multiplicar tranquilamente por dos esa cifra. Sólo la fase de consultas previas de cualquier evaluación puede ser del orden de 25 CDs. Afortunadamente, CDs; aquí, en Medio Ambiente, se admiten sin problema.

MS. Y si antes de la aprobación inicial se dice en los informes que hay que hacer algún cambio, ¿debe reelaborarse el plan?

MPP. Normalmente intentamos que el periodo que media desde que se solicitan esos informes y la aprobación inicial por el Pleno sea muy corto, precisamente para evitar que llegue ningún informe antes de la aprobación. Ya se incorporarán todos los cambios más adelante.

Algunas contradicciones

MS. ¿Cuánto tardan en remitirlos?

MPP. Hay algunas legislaciones sectoriales que tienen un plazo fijo, y que más o menos se cumple. Pero otros organismos tardan lo que sea. Cuando la legislación sectorial no lo establece específicamente, el periodo de información pública cierra el plazo para emitirlo, y muchas veces funciona así. Pero la Administración de Cultura, por ejemplo, tiene seis meses en su ley para hacer el informe.

MS. Entonces esos plazos pueden entrar en contradicción con lo que se pide en muchos pliegos de condiciones, que dicen que una vez cerrado el periodo de alegaciones se entregará la nueva documentación en tres meses, por ejemplo.

MPP. Puede suceder que se haya aprobado un plan inicialmente, se haya expuesto al público un mes, que en la práctica suelen ser dos, y se haya tenido tiempo para elaborar un nuevo documento, si los cambios no han sido muy sustanciales, y que aún no se haya emitido el informe de Cultura. Llega más tarde, ya con todo hecho, y hay que aceptar lo que dice, claro. Y cambiar una vez más lo que sea.

MS. En los informes que son vinculantes, ¿cuándo se comprueba si se han cumplido las exigencias que establecen? Porque puede darse el caso, y que yo creo que no es infrecuente, de que se planteen condiciones no excesivamente concretas, y que no se pueda saber si las estás cumpliendo o no hasta que lo vuelven a analizar.

MPP. Al final el espacio donde se valora si lo que se ha modificado, en relación a los informes, es correcto o no, no sé si con fundamento jurídico o sin él, es en la Comisión Territorial de Urbanismo, para la aprobación definitiva.

MS. Pero si hay un informe de Patrimonio que te dice, por ejemplo, que adecues las tipologías a las tradicionales (lo que no es nada concreto), ¿cómo sabes si has cumplido correctamente lo que te requerían? Si finalmente se analiza en la Comisión de Urbanismo quiere decir que sólo entonces vas a saber si has cumplido, precisamente en el momento en que te lo pueden tumbar.

MPP. Sí, sí. Algunas de las comisiones, en la fase de aprobación inicial del plan, emiten un informe. Y si en ese momento ya se mojan, podemos tener pistas, o más que pistas, sobre lo que requieren. Pero también es posible que si no hay una condición muy concreta en el informe, tu haces una interpretación de lo que crees que se te pide. Y valorar si eso está bien o no, con los cambios que se hayan introducido, sólo es posible al final, después de que ya hayas contestado a las alegaciones de los particulares con un criterio que creías bueno, pero que ahora se ve que era equivocado. Puede ser un desastre.

MS. Además, puede darse el caso, que muchas veces se da, de contradicciones entre los informes de unas y otras administraciones. Por ejemplo, Carreteras, que va a lo suyo, dice que se reserve una banda libre a cada lado. Y Patrimonio, por ejemplo, que también va a lo suyo, que se conserven las líneas o la situación de los cierres en tal o cual lugar, que puede ser exactamente lo contrario de lo que pedía Carreteras. Hay muchos agentes que tienen indicaciones contradictorias. Entonces, cuando se da ese caso, los organismos de coordinación, ¿coordinan?

MPP. No, en absoluto. Es triste, pero no tenemos un manual en el que se diga: este informe es vinculante, este otro no, éste lo es en las determinaciones generales, éste en las particulares, etc. Entonces, cuando llega el momento de decidir, puede haber un representante de la Consejería de Agricultura que dice que es necesario establecer unas condiciones de urbanización en los caminos de suelo rústico, junto a un representante de Medio Ambiente que dice que en suelo rústico no se urbaniza. Entonces, ¿cómo se dirime esto? Malamente. Desde luego, en las ponencias técnicas de las Comisiones de Urbanismo se plantean contradicciones, clarísimamente. Yo creo que hay algunos informes en los que la regla general, respecto a otras administraciones que también informan en la Comisión, parece ser: “no te hago daño, no me haces daño”, y vamos a ver cómo sorteamos la situación. Y también se da por hecho que sobre algunas cosas hay algunos que mandan más que otros. Por ejemplo, a la hora de decidir si las condiciones de urbanización son unas u otras en un espacio que es conjunto histórico prima el informe de Patrimonio. Y esto está comúnmente aceptado, aunque no viene escrito en ninguna parte. Pero contradicciones, las hay. Los organismos no se coordinan.

MS. ¿Las diputaciones provinciales?

MPP. Nada en absoluto. En algunas comisiones no hay ni siquiera representación de la Diputación.

MS. Y también hay que ver esa historia de que cada organismo vaya pidiendo lo suyo al margen de toda consideración hacia otras legislaciones. Por ejemplo, la exigencia de que los bienes arqueológicos se clasifiquen como suelo rústico con protección cultural de la Ley de Patrimonio puede entrar en contradicción frontal con los requisitos de la clasificación del suelo definidos en la Ley de Urbanismo (con una lógica territorial, con el reparto de cargas y beneficios, con la posible existencia de infraestructuras, etc.). Y se hace sin necesidad, porque los objetivos que pretende la ley se podrían alcanzar igual de bien, o mejor, con otras fórmulas menos burdas. O el caso del decreto sobre cementerios, que es prácticamente la misma torpeza. Una leyes contra otras, y que sea lo que Dios quiera.

MPP. Además no hay un criterio definitivo sobre cómo actuar, frente a esas contradicciones. Se va caso por caso. Cuando hemos llegado al cementerio de Sardón, se ha tomado una decisión, y es más que probable que cuando se llegue a valorar esa misma situación en Tordesillas el criterio de sea otro.

MS. Y si es otra provincia, ya ni te cuento.

MPP. En efecto, ni te cuento.

MS. Pero, ya que empecé hablando de anuncios, ¿tu crees que la Junta de Castilla y León podría ser, a estos efectos, el primo de Zumosol? Es decir, que cuando está la cosa muy mal, ¿la Junta resuelve?

MPP. Yo creo que sí. Que claramente hay un criterio de autoridad por parte de la Junta, que podría utilizarse con más frecuencia. A nosotros nos ha afectado alguna vez. Por ejemplo, al tratar sobre los espacios naturales en Salamanca, en un trabajo que contrató la Dirección General de Urbanismo, que ante las discrepancias surgidas se llegó a plantear que asistiera a la ponencia en cuestión alguien de Servicios Centrales que pusiese paz. Y en general sí que se respeta ese criterio de autoridad. A la hora de interpretar una situación, cuando ya te encuentras totalmente perdido y parece imposible solucionarlo, siempre ha habido una total disponibilidad por parte del Servicio de Urbanismo para echar una mano. Pero hay muros que es imposible saltar. Si Cultura en su momento no se puso de acuerdo con Urbanismo para hacer la Ley de Patrimonio Cultural (ver contradicciones), en la aplicación de esa misma ley, que va a ser el Reglamento, difícilmente se van a solucionarse las cosas.

Una espiral sin solución

MS. Entonces, ¿tú crees que, en este panorama, no se vislumbra ninguna solución razonable?, ¿crees que no cabe otra cosa que ver resignadamente cómo se multiplican los requerimientos de las administraciones en una espiral infernal que no parece tener techo?, ¿no hay manera de racionalizarlo?

MPP. No soy muy optimista. Fíjate en el asunto ahora del informe ambiental. Se han multiplicado por dos los trabajos, las exposiciones, los documentos, y con el mismo presupuesto y los mismos plazos. Y no pasa nada.

MS. En fin, pongamos que consigues llegar, ya exhausto, al momento final, a la Comisión Territorial de Urbanismo, al examen final. Te encuentras en una situación bastante inquietante, nada segura, incierta, inestable. Vas a ver si hay suerte, a ver si no hay ningún problema, pero sin garantía alguna de que las cosas no se puedan torcer imprevisiblemente. ¿Es así, o exagero?

MPP. Es así. Porque además, cuando uno acude a la Ponencia, realmente va a una especie de examen sin temario. Salvo algunas excepciones (por ejemplo, la Ponencia Técnica de la Comisión Territorial de Urbanismo de Salamanca, o la del Consejo de Urbanismo de Castilla y León), el resto de las comisiones jamás envía previamente el informe elaborado por la Ponencia Técnica, para que puedas preparar tu “defensa”. Quizá no haya que verlo como “vamos a preparar la defensa”, pero indudablemente un plan es algo más que el paquete de hojas y planos que al final se entrega. Hay detrás muchas más cosas. Y claro, si yo no tengo ni idea sobre lo que van a cuestionar, o sobre lo que me van a preguntar, ¿me tengo que llevar el baúl de la documentación de ese plan que tengo en la oficina, desde la primera foto hasta la última, para discutir si es correcto o no considerar como unidad de normalización tal o cual zona?

MS. Las comisiones suelen ser de ideas fijas. Tienen su idea al margen de lo que les digas. Yo creo que ir allí es casi una formalidad, poco efectiva.

MPP. Hombre, yo creo que cuando te llaman puede debatirse la propuesta. Se da como un debate entre el ponente, que tiene su informe y su consideración, y el equipo redactor. El resto de las personas que forma parte de la comisión oyen tus argumentos y los suyos. A veces (recuerdo haberlo vivido en alguna ocasión), ante un planteamiento del ponente que no compartíamos en absoluto, después de escuchar nuestros argumentos, y antes incluso de la deliberación, algunos de los otros miembros te dan la razón. Por tanto, no es que la comisión funcione como un bloque que plantea conjuntamente tal o cual cosa, sino que es el ponente quien lo hace, el equipo redactor se defiende, y los demás actúan algo así como un auditorio. Y creo que a veces, dependiendo de lo buenos que sean tus argumentos, pero sobre todo de la capacidad de persuasión que tengas, les puede parecer más razonable tu posición que la del ponente.

MS. En cualquier caso, ¿tu crees que podría alcanzarse una fórmula para tener controlado todo el proceso del planeamiento?

MPP. No. Es verdad que vamos aprendiendo con la práctica qué cosas van a dar problemas. Pero lo nuevo que puede dar problemas no lo aprendemos nunca. Porque, por ejemplo, sólo con que cambie el funcionario que informa en una misma ponencia, pueden venirse abajo los criterios que se venían aplicando. En la ponencia de Valladolid hay tres ponentes. Clarísimamente muchos criterios, a la hora de resolver las mismas cuestiones, son distintos entre uno y otro.

MS. ¿Y las cosas que se van pidiendo, gratis, por supuesto, que se van añadiendo? Por ejemplo, los estudios hidrológicos. Se piden, y sin problemas.

MPP. Yo creo que en los últimos años, yo no sé si a falta de un marco unívoco de planificación, de referencia, el documento de planeamiento urbanístico se convierte en “todo lo que se debe planificar”. Entonces se cumple con las determinaciones urbanísticas, pero también con la estrategia de conservación del patrimonio, al incluir el estudio de los yacimientos; se informatiza y se prepara nueva cartografía que se prepara para consulta pública, que pueden consultarse a través de internet, etc. Con el tema de la inundabilidad, tres cuartos de lo mismo. Qué áreas son o no inundables, esto es competencia de la Confederación Hidrográfica. Pero como la Confederación no lo tiene hecho, pues aprovechando que el Pisuerga pasa por Valladolid...

MS. Nunca mejor dicho.

MPP. Exacto. Aprovechando que se está haciendo el planeamiento, que sean los equipos redactores quienes se encarguen de hacer el trabajo de la Confederación. Nuestra empresa nació con una vocación multidisciplinar. Pero incluso con ese planteamiento cada vez nos resulta más difícil abarcar todo lo que se solicita. Imposible. Y económicamente es un absoluto desaste. Se siguen utilizando los viejos coeficientes de referencia en los que el volumen de población o la superficie clasificada definen el presupuesto. Y eso es una parte, pero ni te cuento si me piden el estudio batimétrico del fondo del Duero, por ejemplo, como se ha pedido inicialmente para hacer las Normas de Sardón. No alcanzo a entender qué relación tiene eso con la definición de las medidas urbanísticas que correspondan, pero se ha pedido.

MS. Pero hay administraciones y administraciones.

MPP. Se nota en algunas administraciones que ya tienen mucho callo en informar. Por ejemplo Carreteras, que tiene muy claro cuándo, en qué plazo, sobre qué cosas tienen que definir y sobre qué no. Pero hay otras administraciones que han llegado a esta estación hace poquísimo. Cultura ¿tiene o no criterio a la hora de pedir? No mucho, la verdad. ¿Confederación? Hemos ido viviendo hasta cinco formularios de la Confederación Hidrográfica para pedir qué contenido tiene esta cuestión de un informe hidrológico-hidráulico en planeamiento. Y para alguno de esos técnicos de Confederación distinguir que una cosa es ordenación general y otra detallada pues no es fácil, claro. Y hay algunos que sí, que están en ello, pero a otros se les ocurre el estudio batimétrico.

Anuncios como la vida misma

MS. Permíteme volver a esos anuncios que tanto nos enseñan. En el del Megane a que nos referíamos antes sale, casi al final, Richard Clayderman “en su piano sin control”. ¿Podríamos hablar de algunos técnicos que aparecen, en este viaje del planeamiento, “en su mesa sin control”? Técnicos totalmente descontrolados, personajes que inciden en la aprobación y que parecen asilvestrados.

MPP. Creo que los hay. Hay gente que decide que los aseos de una vivienda deben ser así o asao, sin más. Y se deja que eso se haga. Hasta hace unos años, en Salamanca, había un técnico conocido por todos que bloqueaba sistemáticamente el planeamiento. Se puso un jefe de servicio al frente de la ponencia, con instrucciones claras de poner un límite a las exigencias que podían hacerse en un determinado momento. Y no ha habido más problema. “Sí, sí: que conste su opinión como voto particular, pasamos a lo siguiente”. Pero en otros casos no se ha actuado así.

MS. O sea, que venga el primo de Zumosol, por favor.

MPP. A mí me encantaría que estuviera el primo de Zumosol más veces. Sobre todo cuando van por ahí estos del piano sin que nadie les diga nada.

MS. Es que los anuncios son como la vida misma. Finalmente no sé si el informe ambiental será la maratóoooon del Megane, o si será mejor acabar con el botellóoooon que proponen los de “Vaya semanita”. Porque, desde luego, vaya semanita.