Detalles del post: Dos tazas de paisaje

11.03.08


Dos tazas de paisaje
Permalink por Saravia @ 15:46:22 en Notas de café -> Bitácora: Mundos

Una conversación con Javier Llorente Ruesga sobre ordenación y gestión del territorio, en el Café Molinero, el 31 de enero de 2008.

Foto (con mucho mérito): Javier Gigosos

Para quien tenga alguna reticencia con la idea de paisaje, que se vaya preparando: ha llegado a nuestras costas el Convenio Europeo del Paisaje, que seguramente transformará de manera muy significativa la casi recién nacida ordenación del territorio de nuestra Comunidad Autónoma. ¿En qué situación estamos? ¿Con qué instrumentos contamos? Para comentarlo hemos citado al Café Molinero a Javier Llorente Ruesga (JLL), arquitecto con gran experiencia en planeamiento, y Jefe del Servicio de Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, que amablemente nos ha atendido. Con él hemos mantenido la siguiente conservación.

[Mas:]

Manuel Saravia (MS). Una de las dos leyes del libro verde (Normativa de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Castilla y León, editado por la Junta) está continuamente en el candelero. Pero la otra es mucho más misteriosa. La ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, la conocemos, mejor o peor, todos los técnicos que trabajamos en el urbanismo en esta Comunidad; pero la ley 10/1998, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, a pesar de haberse aprobado anteriormente y tener amplio alcance, suscita mucha menos controversia.

JLL. Yo creo, que el planeamiento territorial, en relación con el resto de la planificación, tiene que tener dos tipos de relaciones diferentes. Por un lado, el grado de cumplimiento de las orientaciones y las exigencias del planeamiento de rango superior (las directrices, etc.), y los controles que se establecen desde ese propio planeamiento y, por otro lado un riguroso respeto sectorial.

Oriol Bohigas ya señalaba hace tiempo que la decisión política era la única característica común presente en cualquier escala de intervención en el territorio. El salto a la gestión desde el planeamiento urbanístico, y el salto a la gestión desde el planeamiento territorial (que al final viene a ser otra vez un mecanismo urbanístico), ha de ser, como decía Bohigas una decisión política. El salto entre la línea dibujada y la ejecución física de las determinaciones es una decisión crítica en las diferentes escalas. En el caso del planeamiento territorial, y de sus disposiciones básicas, plenas u orientativas, la forma en que finalmente se da ese salto, puede ser exactamente del mismo tipo que en el planeamiento urbanístico.

Compartiendo gestión con el planeamiento urbanístico

Como hemos dicho, se pueden establecer en el planeamiento territorial mecanismos de gestión que son exactamente los mismos que los de la escala municipal. O puedes también crear mecanismos nuevos apropiados a esta nueva escala, la territorial, que son instrumentos de intervención de carácter generalmente transversal y que trascienden la escala municipal.

MS. En plan normativo.

JLL. Sí, pero poniéndole el apellido. Normas de carácter pleno, básico u orientativo (ver artículo 6 de la Ley 10/1998). La gestión territorial debe entenderse como todas aquellas acciones o procedimientos encaminados a llevar a cabo las determinaciones del planeamiento territorial, garantizando el cumplimiento de todos sus objetivos. Es posible utilizar directamente los mecanismos normativos de la gestión urbanística pero no es estrictamente necesario. En la ordenación del territorio no están establecidos todos los caminos. Todavía se puede tener mucha creatividad en la gestión. Si estableces una disposición que sea de aplicación plena, a partir de ese momento estás descargando una cascada de vinculaciones ejecutivas a planes de todo tipo; a planes sectoriales, etc. Vinculaciones sobre otras decisiones y normativas que obligan a que tal disposición se tenga que ejecutar de alguna manera. Disposiciones que indirectamente afectan al sector eléctrico, por ejemplo; o a la ordenación de las aguas. Disposiciones desde el instrumento de “proyecto de actuación territorial” asociado a un sector, y ese sector asociado a un plan regional, que conlleva la compensación, la actuación integrada, etc.

Al final yo creo que la gestión es la misma, la relación con lo real. Desde luego, personalmente, tengo un cierto “miedo escénico” a la gestión, porque es ese momento de cercanía con los individuos con sus propiedades, con la tradición familiar, con el territorio real, que es donde pueden aparecer problemas con los que no contabas. El salto de la línea dibujada a la realidad siempre es problemático. Al definir una unidad de normalización en un plan general, por ejemplo, que puede que poca gente se entere de lo que supone esa nueva alineación que se traza, conlleva detrás, necesariamente, una gestión. Y cuando se ejecuta lo proyectado, unos y otros son conscientes de que tienen que desplazar su propiedad 2 ó 3 metros. Y eso puede acabar generando luchas, discusiones, problemas. Esa faceta de la gestión es la que realmente me da ese “miedo escénico” del que hablábamos antes.

MS. ¿Y cómo trasladáis al planeamiento urbano las decisiones de ordenación del territorio? Cuando hablaste en Peñaranda de Duero en el “Curso Red Natura 2000 y Urbanismo” comentabas que una de las líneas en las que teníais previsto trabajar se refería a la ordenación de determinados núcleos, desde el punto de vista del territorio y el paisaje.

JLL. Sí. De conjuntos de núcleos.

MS. Entonces, en ese caso, ¿vais a acabar pasando unas instrucciones al planeamiento local, redactando una especie de planeamiento de ámbito superior?

JLL. Claro, lo que se pretende es contemplar todo ese ámbito desde la perspectiva territorial, desde una perspectiva conjunta. Considerarlo como una unidad de actuación. Pero no como se hace al redactar plan municipal o unas normas, que lo que estás considerando es la ordenación global de un término municipal, y luego, a partir de ahí, unidades de menor escala. Son ámbitos en los que traspasas cualquier límite administrativo.

MS. ¿Y llegáis al detalle de la pequeña escala?

JLL. Llegamos al detalle. Se llega a definir incluso la altura de cornisa o el vuelo de los balcones, los acabados de las fachadas, etc.

MS. Me preocupa un asunto que tiene que ver con algo que has comentado antes, con esa triple posibilidad de exigencia normativa, que se concreta en el triplete de disposiciones plenas, básicas y orientativas. ¿Cumplen las disposiciones orientativas alguna función práctica, además de la cultural de indicar qué es lo que interesa? ¿Se pueden hacer valer?

JLL. Sí, sí. Tú lo que tienes que hacer, si estableces una disposición orientativa, lo que tiene que hacer la administración a la que estás dirigiendo esa disposición, es explicar por qué te separas, o se separa de ella si no la ejecuta. Estás obligando a hacer una justificación adecuando su decisión a los principios y objetivos de la Ordenación del Territorio. Que puede ser un macguffin: esa es otra historia. Pero eso entra ya en la decisión del órgano que controla, que se lo crea y lo admita o no se lo crea. Lógicamente, si tú haces un modelo territorial que se desvía de las disposiciones orientativas, si sólo se presentan justificaciones de actuaciones puramente aisladas, puede entrar en crisis el modelo.

Inventado un procedimiento

MS. Me estabas hablando de propuestas de planeamiento supramunicipal. ¿Las habéis puesto ya en marcha?

JLL. Estamos haciendo el de la Sierra de Ayllón, que es el primero. El responsable es Félix Benito. Y precisamente por tratarse de este arquitecto, que es especialista en arquitectura tradicional y porque el plan nació como Plan Especial de Conjunto, ha potenciado una vertiente de protección urbanística en todo el trabajo. En la fase en que nos encontramos, el Plan, ha pasado a ser un Plan Regional de Protección del Paisaje y la Arquitectura Tradicional. Y ahí se pone de manifiesto uno de los problemas que tenemos con la ordenación del territorio. Pues teníamos un borrador de plan que contenía unas determinaciones propias de un plan especial de protección. Que afecta a 10 núcleos en 2 municipios, pero que tenía el aspecto de un plan especial y al que tanto el redactor como nosotros hemos tenido que reconducir hacia la figura más adecuada.

Ahora lo que hemos hecho es, a través de múltiples reuniones con el arquitecto director, ir transformando ese primer plan especial para convertirlo en un instrumento verdadero de ordenación del territorio. Que tiene que centrarse en esa idea de conjunto que se asocie a la protección paisajística de los entornos y la arquitectura con el territorio sobre el que se asienta. Estudio de las visuales, definición de miradores, etc. Intentar entender ese conjunto con pequeños núcleos de arquitectura de pizarra, de entramados… conseguir una lectura de los huecos, las esquinas, etc., casi caso por caso, entenderlo como 10 núcleos con una arquitectura y un paisaje común. Darle esa unidad, realmente nos está costando.

MS. Muchas veces se tiende a poner el foco en la arquitectura tradicional, vernácula, y no en el territorio. Respecto a la forma de proceder, y por lo que veo, parece habitual (y yo creo que no está regulado específicamente este procedimiento), llevar estos trabajos de ordenación del territorio con un seguimiento exhaustivo, estar muy encima, y funcionar a base de muchas reuniones, en las que se van ajustando los trabajos. ¿Lo tenéis estipulado así, o surge del día a día?

JLL. Lo que hemos ido viendo al trabajar en la ordenación del territorio es que no es lo mismo que hacerlo en urbanismo, para el que hay ya una amplia tradición que permite saber muy bien cómo funcionan los distintos mecanismos de ordenación y de gestión. En urbanismo hay una cultura muy arraigada respecto de la ordenación de los núcleos, de los municipios, se sabe cuál es el momento de la participación, cuáles son los momentos de las alegaciones, de las sugerencias, etc. En ordenación del territorio, sin embargo, no hay nada de eso. Ni había nada cuando nos hemos puesto a ello, más que los intuitivos procesos de participación puestos de manifiestos en la propia Ley, que luego en la realidad se multiplican la mayoría de las veces.

Por eso hemos tenido que ir funcionando mediante prueba y error. Hemos ido viendo y hemos ido haciendo lo que, al ir avanzando, veíamos que necesitábamos. Hemos ido comprobando cuántos periodos de información necesitábamos, además de los mínimos legales, con cuánta gente había que contar, cuántas reuniones necesitábamos tener con los equipos redactores, etc. E ir definiendo la forma de actuar al paso que se hacían y desarrollaban los trabajos. Y así, por ejemplo, hemos visto que la participación pública no podíamos hacerla exactamente igual a la que se hace en urbanismo. No podemos sacar un documento de información pública a aprobación inicial para iniciar una fase de exposición, etc., como se hace en el planeamiento municipal, porque esa fórmula nos llevaría a una avalancha tremenda de alegaciones. Hemos visto que tenemos que hacer un proceso mucho más pausado de información pública.

MS. Un procedimiento que supongo que se irá consolidando con la práctica y la experiencia.

JLL. Claro. Porque ahora contratas el instrumento de que se trate, lo presentas en los municipios afectados, se empieza a tener reuniones con esos municipios, se envían encuestas. Los equipos redactores empiezan a trabajar con ellos, y se dan a conocer a los servicios territoriales de la Junta, a las Consejerías de Fomento y Medio Ambiente y otras implicadas. Se van pidiendo todas las informaciones necesarias prácticamente en persona. Interesa especialmente que todos esos organismos conozcan y vayan sabiendo que se está haciendo ese trabajo. Lo cual genera ya una primera dinámica. Y desde esos primeros momentos nosotros dirigimos los trabajos con reuniones, casi mensuales.

De hecho, si pudiéramos las haríamos mensuales con todos los equipos, para ir definiendo unas pautas comunes sobre la forma en que podemos incidir en las regulaciones sectoriales de educación, industria, etc. Unas pautas que se definen en reuniones entre los distintos organismos, y que los equipos redactores llegan, habitualmente, a conocer de primera mano. Entonces, por medio de esas reuniones, vamos dando coherencia a cada uno de los trabajos con el resto de los instrumentos que se están haciendo. La ordenación del Camino de Santiago, por ejemplo, debe ser coherente con la de la Ruta de la Plata, especialmente allí donde se encuentran, en Astorga.

MS. Pero supongo que finalmente estos procedimientos acabarán teniendo alguna regulación oficial.

JLL. Por supuesto, los mínimos están regulados en la Ley de Ordenación del Territorio. Pero como te digo, los procedimientos los estamos generando a diario. Así, una propuesta de legislatura, un compromiso político, es precisamente el comenzar la elaboración de un Reglamento de Ordenación del Territorio, donde muchas de estas cuestiones deberían regularse formalmente.

Planeamiento territorial y gestión

MS. Como sabes, una de las tradiciones más típicas del urbanismo español es la de buscar los tres pies al gato para conseguir resultados sorprendentes que esquiven esto o aquello de la legislación. Y así, por ejemplo, vimos hace algunas décadas cómo el planeamiento de Parquesol se tramitó desde la Diputación de Valladolid, y no desde el Ayuntamiento, porque el ámbito era “comarcal”, al extenderse ligerísimamente hacia el término municipal de Zaratán. Cuando un plan incluía terrenos de dos municipios era ya un plan intermunicipal. La cuestión era que interesaba quitar el poder decisivo al Ayuntamiento de la capital, aunque el plan fuese completamente municipal, como todos sabemos. ¿Sigue habiendo prácticas de ese tipo? ¿Se sigue utilizando el planeamiento regional, por ejemplo, para decidir sobre ámbitos de otras administraciones?

JLL. Hay varios tipos de planes regionales. Según la ley, unos son territoriales, otros sectoriales, se establecen a partir de la existencia de problemas en la ordenación habitual. Hoy, que yo sepa, no se da con el planeamiento regional ese tipo de actuaciones dirigidas a forzar el sistema. Podría verse, quizá, más en los proyectos regionales que en los planes regionales. Nosotros, por ejemplo, llevamos la redacción de planes regionales en la Sierra de Ayllón, del que hablábamos antes, en lo que es un proyecto piloto para una actuación integral en Castilla y León. También estamos redactando los planes de los ejes Norte-Sur, de la Plata, y Este-Oeste, del Camino de Santiago. Y el planeamiento regional estrella, del Valle del Duero, aparte de los planes sectoriales de carreteras, etc.,y los derivados de determinadas estrategias territoriales, como el de la estrategia de residuos. O, desde Fomento, los relacionados con actuaciones de suelo (otra estrategia sectorial, en este caso de la Dirección General de Urbanismo). Pero, como ves, no hay planes regionales “extraños”, que pudieran tener objetivos torticeros.

MS. Pero decías que en los proyectos regionales podría ser más fácil.

JLL. Los proyectos regionales, por su misma definición, podrían utilizarse con propósitos más rebuscados. En ellos sí cabe la iniciativa privada, y a veces parece que, por medio de ellos, se quiere elevar la decisión desde un determinado ayuntamiento, que pudiera ser problemático, a la Junta, de la que quizá podrían esperar (cada uno se hace su composición de lugar) más “comprensión”. Y se puede proponer la tramitación de proyectos regionales de ordenaciones que bien podrían resolverse a través de un plan parcial. Y esto sucede (o puede suceder) tanto en propuestas derivadas de promotores privados como de los públicos. El hecho de que un posible plan parcial lo conviertan en proyecto regional, supone la definición de algún interés supramunicipal. Pero los instrumentos de control yo creo que son suficientes para evitarlo en la medida de lo posible. El control, desde la Comisión de Política Territorial, desde la Dirección General encargada de la tramitación o el Consejo Regional de Urbanismo y Ordenación del Territorio con la Ponencia Técnica parecen suficientes.

MS. Lo que no tiene que ser fácil (espero).

JLL. Hay además un par de diferencias entre los planes y los proyectos regionales que son muy claras. Por un lado, los proyectos son más pequeños. Y por otro conllevan asociada la gestión. Como dice la Ley son instrumentos para la “ejecución inmediata”. Tenemos ejemplos, el de la planta de biocarburantes de Babilafuente. Otro caso es el de la sistema general aeroportuario de Burgos, e incluso una planta de tratamiento integral de ganado porcino en Fuenterroble de Salvatierra.

MS. ¿Y quién los tramita?

JLL. Todos ellos se tramitan por el “órgano competente en razón de la materia”. Por ejemplo, Industria. Pero si “la materia” tiene varios organismos que podrían tramitarla (por ejemplo: Industria Agropecuaria y Urbanismo), entonces pasa a Ordenación del Territorio. Esta ha sido la tradición. Hasta hace poco. Después de las últimas elecciones, con el traspaso de competencias de ordenación del territorio a Medio Ambiente se creó la Comisión Delegada de Política Territorial y Desarrollo Rural para decidir entre otras cosas, quién es competente en cada caso. Y desde entonces, cada propuesta que llega se envía a esa Comisión para que decida quién ha de llevar la tramitación.

MS. O sea, que queda Ordenación del Territorio no como una entidad “omnicomprensiva” de todo lo que tiene que ver con la ordenación del territorio, sino como un organismo sectorial más, al mismo nivel que Industria, Patrimonio o Carreteras, por ejemplo.

JLL. No exactamente. Urbanismo, que tradicionalmente ha sido... o mejor, ha intentado ser omnicomprensivo con todo lo que tuviera que ver con la escala de ciudad, sí que ha pasado a ser considerado como una administración sectorial más. Una administración sectorial que crea normas de coordinación y normas provinciales urbanísticas, por ejemplo. Pero sólo si no actúa Ordenación del Territorio, subsidiariamente. Sin embargo, esta última, no ha dejado de conservar su carácter de administración “omnicomprensiva” de los temas territoriales, de carácter transversal.

Directrices y paisaje

MS. Y en esa labor de ordenación de todos los temas, ¿cómo van los distintos tipos de directrices que están en marcha en Castilla y León?

JLL. Empezando por las Directrices Esenciales, están en la fase final de su tramitación parlamentaria. Se han presentado dos enmiendas a la totalidad, además de otras 29 del Grupo Mixto, y otras 98 del Socialista. En estos momentos se está respondiendo a las enmiendas. Las Directrices Complementarias se han atrasado algo, pero cuando se aprueben las esenciales saldrá a información el texto de las complementarias. Respecto a las directrices “subregionales” tenemos en primer lugar las de Valladolid y entorno, las Dotvaent, que se están revisando. Las provinciales de Palencia están a punto de aprobarse. Las del entorno de Segovia están ahí, aprobadas, vivas y en uso. Las de los entornos de Salamanca, Burgos y León están en redacción. Y se están preparando las provinciales de Salamanca y Soria. En estos últimos años se está modificando algo la estructura de las directrices de los entornos de las ciudades, definiéndose también áreas urbanas más reducidas, de más pequeño calibre que las que se plantearon hace unos años. En Zamora, por ejemplo, no abarcan más de 7 u 8 municipios (en León son 14 y 31 en Burgos). También se están impulsando, como he dicho, más directrices de ámbito provincial.

Y luego no hay que olvidar los planes regionales de protección del paisaje y la arquitectura tradicional, de los que ya hemos hablado, como el de Ayllón y otros que están preparándose. O las directrices en los espacios periféricos de Castilla y León. Como las de la Montaña Cantábrica Central (al norte de Palencia y León, entre los ejes viarios de conexión con Cantabria y con Asturias). O las directrices “piloto” que pronto comenzaremos de otros dos ámbitos: las Merindades y los valles del Tiétar y el Alberche. Un panorama, como ves, bastante amplio.

MS. Antes me comentabas que la consideración del paisaje como pauta de ordenación, no sólo del territorio, sino también de muchos de los espacios de menor escala, va a ser un elemento decisivo de cambio de la “cultura de la ordenación”.

JLL. Tenemos encargado un estudio que nos informe sobre cómo ha de incidir la nueva normativa del paisaje en nuestra región, y sobre cómo integrar el Convenio Europeo del Paisaje en nuestra legislación que recordamos que entra en vigor el 1 de marzo. Habrá que pensar en la elaboración de una nueva ley, específica sobre la cuestión, o en modificar la actual ley de Ordenación del Territorio, que pasaría a denominarse “Ley de Ordenación del Territorio y del Paisaje”, o algo parecido. Por de pronto, también tenemos en cartera la preparación de un trabajo (de estudio y ordenación, con este carácter paisajístico) de los “paisajes del viñedo”.

MS. Pero lo cierto es que esa forma de ver el territorio, a través de la idea de paisaje, va a acabar haciéndose, a medio plazo, con la parte del león de la ordenación territorial.

JLL. El 1 de marzo de 2008 entra en vigor el Convenio Europeo del Paisaje. Sus tres ejes son: protección, gestión y ordenación. La competencia la asume Ordenación del Territorio, por la propia consideración transversal con la que el Paisaje se trata en el Convenio. Nos hacemos cargo de toda la ordenación y de parte de la gestión y protección. Efectivamente, todavía no está recogido nada de lo que viene en el Convenio. Hasta ahora se viene hablando, cuando nos referimos al paisaje, de aspectos etnográficos, visuales, patrimoniales, culturales, de bellezas naturales, etc., tratándolo todo principalmente desde la vertiente estética. Pero desde ahora todo tipo de paisajes, no sólo los relevantes, sino también los cotidianos, los degradados, etc., todos, deben estudiarse y ordenarse a partir de la percepción completa que de ellos hace la población.

El Convenio casi nos va a obligar a hacer un atlas del paisaje. A mantener los paisajes cotidianos que tengan relevancia. A su tratamiento transversal, más allá de lo sectorial. Por eso una de las opciones que decía antes es la de incluirlo en la ley de Ordenación del Territorio. Otras comunidades van más adelantadas que nosotros en esta cuestión. Cataluña y Valencia tienen su Dirección General específica del Paisaje. Y la primera de ellas cuenta con un Observatorio del Paisaje. En Canarias también hay un Laboratorio del Paisaje, y Galicia va a por algo parecido. Hay unos equipos profesionales magníficos en la Universidad Complutense y en la de Sevilla. Y aquí tenemos que dar un buen impulso al paisaje y lo estamos intentando, antes de que sea demasiado tarde.

MS. O sea, que preparémonos. Si alguien no quiere paisaje, tomará dos tazas.

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