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Cómo organizar los documentos refundidos sin caer en depresión

Una cosa son los refundidos de la normativa de algún plan, que no presentan ningún problema de definición. Es complicado, desde luego, mantener el espíritu de lo regulado cuando se juega con las palabras. Pero de eso no vamos a hablar ahora. Nos centraremos en la memoria, en las dificultades que se presentan al hacer la memoria de un refundido de planeamiento; la memoria de un plan en el que se han ido cambiando una serie de determinaciones dispersas a lo largo de su tramitación. ¿Cómo se organiza? ¿Qué debe contener? ¿Ha de justificar lo que no tiene justificación alguna? En nuestra opinión, redactar refundidos es una de las maldiciones del urbanismo más viscosas.

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Por de pronto, ¿qué dice la legislación sobre este asunto? El actual Reglamento de Urbanismo de Castilla y León sólo habla de los textos refundidos en el artículo 178, donde les exige “coherencia e intelegibilidad”. Es decir, que el planeamiento resultante finalmente se entienda. En el proyecto de nuevo Reglamento que ahora se encuentra en tramitación también se trata de este tipo de textos en el artículo 161, cuando dice que “de ser necesario, el acuerdo [de aprobación] ordenará la elaboración de un texto refundido que integre dichos cambios”. O sea: coherencia, intelegibilidad, integración. Ahí está todo.

Conocemos distintas formas que se han venido aplicando para elaborar estos textos refundidos. A- Una primera, dejando intocada la redacción inicial e incorporando, como anexos, nuevos capítulos, según vayan apareciendo (lo llamaremos “con nuevos anexos”). B- Otra fórmula suele ser la de partir igualmente de una redacción inicial que no se recorta, pero incorporando en ella los aspectos novedosos o las correcciones en su sitio correspondiente. No como anexo, sino en el párrafo que trate de ese mismo tema, indicando que lo anterior se modificó (diremos “con nuevos párrafos intercalados”). C- El tercer método consiste en redactar una memoria de integración, compuesta con argumentos intercalados de los primeros textos y las últimas decisiones y razonamientos aportados (lo denominaremos “con sustitución de párrafos”). D- Y una cuarta forma de elaborar la memoria del documento refundido lleva a realizar una nueva memoria final, completamente nueva (quizá aprovechando algunos párrafos de la inicial), basada únicamente en los argumentos finales (una “nueva memoria”). Por supuesto, también es posible pensar en combinaciones de todas estas fórmulas, y en cada una de ellas plantear variantes. La última, por ejemplo, puede desarrollarse con un contenido amplio (lo que es excepcional) o escueto (lo más normal). En cualquier caso, cada uno de estos sistemas tiene sus ventajas y sus inconvenientes, que convendría ponderar antes de elegir el más apropiado a cada caso.

Hay varios puntos de vista a tener en cuenta. Por un lado, en primer lugar, la perspectiva municipal, que suele consistir en tres consideraciones: 1) Hacerlo rápidamente. 2) Con garantías de que no va a haber problemas con la Comisión de Urbanismo que deba resolver sobre la aprobación definitiva. Y 3) Que el equipo redactor se encargue de justificar, como si fuesen decisiones técnicas, lo que son decisiones totalmente políticas, no fundadas en ningún criterio técnico. Es decir, vestir jurídicamente las decisiones políticas (lo que algunas veces, como sabemos, es imposible). La perspectiva jurídica es diferente. Requiere: 1) Que todas las determinaciones del plan estén bien justificadas, de forma coherente y ordenada. 2) Sin tener en cuenta en absoluto el gasto (de todo tipo: tiempo, dinero) que algunas de sus exigencias puedan ocasionar (generalmente a las empresas redactoras, pues casi nunca se hacen cargo las administraciones de estos extras). El punto de vista de la empresa redactora es, naturalmente, bien distinto: reducir costes o limitar gastos (tanto en tiempo de trabajo de los técnicos como en coste de edición de los documentos).

El de los técnicos de la administración que han de comprobar la legalidad y adecuación del documento (técnicos municipales o de la administración regional) supone: 1) Que se pueda leer fácilmente y en poco tiempo. Y 2) Que esté ordenado con epígrafes que sigan al pie de la letra los enunciados de la ley. La perspectiva del usuario del plan es, lógicamente, diferente. Si se trata de un promotor al que le gusta exprimir las posibilidades que ofrece el plan en sus terrenos, buscará excusas o asideros para trampear, por lo que preferirá que la memoria sea larga, haya mucho escrito y se multipliquen las posibilidades de error o contradicción: ahí siempre podrá sacar partido. En caso de tratarse de un promotor menos ansioso sólo pretenderá que el documento sea fácil de leer, y sobre todo útil. El responsable del Boletín donde ha de publicarse el plan preferirá la presentación en blanco y negro, y que sea barato de edición. El punto de vista del redactor (no agotado en esta fase del trabajo): deseo de orden, limpieza y claridad, lo que requiere tiempo de trabajo para poder explicar y explicitar los argumentos, cuando los haya, dejando patente la evolución del documento. Pero también, paradójicamente: acabar cuanto antes, y de una vez. Por último, ¿qué esperará el ciudadano? Suponemos que pretenderá que, al leer la memoria, o alguna parte de ella, pueda entender cómo y por qué se han hecho así las cosas. Pues entiende que, de no ser así, nos encontraríamos ante un déficit democrático.

En fin: muchos intereses contrapuestos. Si los pusiéramos en un cuadro de doble entrada (en ordenadas, los tipos de refundidos, según se expusieron más arriba; en abcisas, los intereses de las personas que se han enumerado antes) saltarían a la vista esas oposiciones. Hay que decir que cualquiera de las soluciones antes planteadas es legal. Salvo que un juez tiquismiquis diga otra cosa (que los hay, y muchos; jueces para los que el trabajo ajeno es muy fácil de hacer y sólo están justificadas sus propias carencias), el problema es de calidad, más que de legalidad. Lo cierto es que el tipo de refundido preferido por muchos ayuntamientos, empresas, técnicos de la administración o responsables del Boletín es el D (breve, directo, al grano, sin complicaciones), mientras que los redactores son con frecuencia más partidarios del B (nosotros nos inclinamos por esta fórmula, desde luego), por la calidad de la explicación, que permite exponer la génesis y desarrollo de las diferentes propuestas. En cualquier caso hay que elegir. Malditos refundidos, que no pueden hacerse a gusto de todos.

Pero en rigor, en técnica urbanística, ¿qué debería ser? Recordemos un muy viejo texto de Sánchez Blanco sobre lo que debería ser una memoria urbanística (“La memoria en el planeamiento urbano”, de Ángel Sánchez Blanco, publicado hace 30 años en la Revista de Administración Pública nº 86, de 1978). Según este autor (actualmente catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga), y citando varias sentencias, nos dice que no cabe aplicar “principios de economía procesal” en la memoria de los planes urbanísticos. Un documento que es “de naturaleza compleja”, y que “debería reflejar y justificar, no sólo factores que afectan a un negocio jurídico, sino ser expresión de los factores que definen el contenido del planeamiento urbano como función pública”. Más aún: la memoria debe concebirse como un texto prolijo, detallado, amplio. “Es exigible de la memoria algo más que aportaciones técnicas, porque las aportaciones que configuran el problema urbano debieran exigir la adecuada justificación de cada una de las medidas que el planeamiento urbano puede proponer, de tal modo el proceso de planeamiento pueda ser considerado como un proceso lógico y racional, como única base sobre la que se puede asentar la autoridad del planeamiento urbano, para que pueda racionalmente imponerse al complejo conjunto de intereses sobre los que incide”. Se deben justificar “cada una de las concretas opciones que definen el Plan”, y se debe hacer “con exquisito rigor”, porque la memoria no sólo es, o debería ser, “el punto de referencia importante en la hermenéutica de los Planes urbanísticos”, sino la base que permite la “participación a los sectores sociales”, que “podrá contribuir a racionalizar el proceso urbanístico”.

Así lo creemos. Pero este planteamiento es, sin duda, largo y costoso. También ingrato (nadie lo agradecerá). Y por si fuera poco, siempre acecha el peligro de que finalmente el documento que se elabore, después de tanto tráfico, tenga el dudoso sabor del café recalentado.