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Lo que queda de Weber en los (arquitectos) funcionarios

Hay poco más de 1500 arquitectos funcionarios en España y otros 1500, aproximadamente, colaboradores de la Administración (sin contabilizar a los docentes, que serían otros 1900 más y sobre los que no hablamos ahora). En total, unas 1000 mujeres y 2000 hombres. Son muchos. Suponen el 8% de una profesión que en nuestro país no se prepara, en absoluto, para la función pública. Y pasa lo que pasa. Ni están en su trabajo todo lo cómodos que podrían, ni se aprovechan todas sus potencialidades. El funcionariado es uno de los pilares básicos para la defensa de las libertades y derechos de los ciudadanos, pero los arquitectos no lo tenemos completamente asumido.

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1. El ejército de Max Weber

El funcionario público es un tipo de técnico que trabaja para el gobierno y hace que se cumplan las leyes. Para los arquitectos, especialmente la legislación urbanística. Pero no sólo. ¿Cuál es la norma de su trabajo? Quizá no sea inoportuno recordar a Max Weber, en su germinal estudio sobre el funcionariado, dentro del sistema burocrático. El ensayo a que hemos de referirnos es el titulado “La política como vocación”, que se suele asociar a otro (“La ciencia como vocación”) bajo el título general de El político y el científico. En castellano está editado desde 1967 en Alianza, aunque la traducción se ha tachado de “infame”. Está disponible en internet (parece una nueva traducción, pero no lo es). Weber propugna una actuación del funcionario dominada por la racionalidad, pero fuertemente sistematizada. Permítasenos verlo con una metáfora bélica, como la constitución de un ejército, que estaría caracterizado por los siguientes rasgos.

1º. Máxima división y estructuración del trabajo, descomposición del trabajo total en operaciones lo más reducidas posibles, de manera que se asignen las distintas funciones claramente y cada funcionario sepa de antemano las que le toca cumplir. Con ello el trabajo debería ganar en precisión y rapidez. Y por ello se habla de "puestos" y de "funciones", y no de personas. 2º. Jerarquía de autoridad, acorde con el reglamento que organice el funcionamiento interno. 3º. La labor debe estar regida por reglas abstractas, dirigidas a lograr uniformidad y coordinación, economía y eficacia. 4º. Imparcialidad, saber administrar sin involucrar sentimientos, ideología o problemas personales. 5º. Seguridad en el trabajo y calificación técnica, garantías de poder “hacer carrera” en la administración, en base siempre al mérito y no por recomendación. Los funcionarios deben ser empleados a sueldo y no debe existir affectio societatis (objetivos comunes entre socios). 6º. Para evitar la corrupción, diferenciar nítidamente los bienes y los ingresos obtenidos por su trabajo en la administración de los correspondientes a otras actividades o fuentes. 7º. Funcionamiento formalizado mediante registros escritos, lo que despersonaliza los cargos, de modo que un funcionario puede desaparecer y ser reemplazado por otro sin que sus funciones dejen de cumplirse.

Con esta fórmula militar de asignación de atribuciones fijas a los funcionarios mediante un reglamento, jerarquía funcional, rasgos específicos para cada uno de los puestos, almacenamiento de documentos, etc., y por encima de todo, con un principio fundamental de racionalidad, se ha desarrollado, mal que bien, el trabajo de la administración pública. Los arquitectos están ahí, en ese ejército, con un papel un tanto peculiar, pues el ejercicio de la arquitectura, cuando no se limita a cuestiones meramente técnicas, no acaba de casar bien con esa racionalidad absoluta. Y de siempre, el arquitecto municipal ha funcionado como un funcionario extremadamente peculiar. Y generalmente bastante poderoso.

2. El ejército de Pancho Villa

Pero Max Weber era alemán. La adaptación a nuestros usos y costumbres ha tenido sus peculiaridades. Las críticas que al anterior modelo se han hecho en los demás países, deben matizarse en nuestro país. Porque, en efecto, se ha formado un ejército de funcionarios, pero algunas veces su práctica recuerda más a los revolucionarios mexicanos que a las tropas prusianas. Lo cual, hemos de decirlo, también tiene sus ventajas. De hecho al propio Weber se le ha acusado de haber preparado el terreno para el liderazgo de Hitler, nada menos. Pero en cualquier caso, bien organizado o actuando algo más desordenados, al modo de guerrillas, no es fácil librarse de algunas críticas al sistema tradicional de la administración pública.

Se reprocha a ese sistema y se le hace responsable de la excesiva burocratización de la sociedad. Y no es difícil vincular muchas de las disfunciones de este sistema a la anterior lista de requisitos. Se hablaba de la división del trabajo y, efectivamente, se critica la formación de compartimentos estancos, en los que un funcionario pasa olímpicamente de todo lo que no sea su especialidad (un ejemplo real, reciente: quien tiene asignada la protección del patrimonio hace todo lo posible por que no se instalen paneles solares, pues el medio ambiente no es su problema; lo que recuerda a los “bárbaros especialistas” de que hablaba Ortega). Se critica, en relación a la jerarquización, la rigidez que puede generar. Y de paso, la como mínimo innecesaria exhibición de señales de autoridad, el uso exagerado de los símbolos del poder o señales de estatus para demostrar la posición (la localización y diseño de las oficinas, el estacionamiento, la cafetería, etc.) y dejar bien claro quienes son los jefes.

Se rechaza el exagerado apego a los reglamentos, que algunas veces pasan de su condición de medios a la de fines. Se considera negativo el exceso de formalismo y papeleo derivado del afán de documentar y formalizar todas las comunicaciones. O la resistencia al cambio como consecuencia de la tendencia a crear rutinas en procedimientos y métodos. Respecto de la seguridad en el trabajo se tiene la impresión de que el funcionario, con su puesto vitalicio, hace de su capa un sayo, y puede llegar a perder cualquier tensión por los resultados de su actuación. Y qué decir de la corrupción: lo extraño es que no haya más. Pero se es especialmente crítico con la despersonalización de las relaciones propia de la administración. Porque en ella, y por definición, se ignora el valor de los contactos informales, aunque sean esenciales para su buen funcionamiento.

Todo lo cual deriva, necesariamente, en una deficiente atención a los ciudadanos y una mala calidad del trabajo. Pero también comporta problemas para los propios trabajadores. Según un estudio de Comisiones Obreras de Madrid “más del 80% de los empleados públicos no sienten estima ni reconocimiento a su trabajo", y “la burocratización, la mala organización del trabajo y la falta de recursos desencadenan estrés y problemas de salud”. De hecho, el 31% de estos trabajadores padece estrés. Según Comisiones, la fórmula organizativa en que se desenvuelven los trabajadores de la Administración pública -basada en principios de jerarquía y burocratización-, "ha quedado obsoleta", porque es una organización que se caracteriza por la falta de objetivos, carencia de recursos, estructuras jerárquicas excesivamente rígidas, sobrecarga de trabajo o, por el contrario, falta de control sobre el propio trabajo. Más números: el 63% considera que tiene que trabajar "rápido, de forma irregular y con pocos recursos y sin posibilidad de manifestar sus sentimientos".

Los arquitectos no se libran: que pregunten lo bien que se trabaja en algunos ayuntamientos próximos de algunas capitales de Castilla y León, por ejemplo. No entraré en detalles, pero baste decir que el reparto del trabajo por funciones, y no por afinidades, no se respeta. Con lo que el edificio institucional de la práctica administrativa cae por su base. Sin embargo, en otros municipios hay de todo. No creemos que sea una de las profesiones más acosadas. Aunque sí la que se encuentra en el centro del huracán, pues informa sobre proyectos que mueven muchísimo dinero, y que son muy sensibles a la crítica ciudadana (los programas electorales son en su mayor parte planes de obras).

3. La administración electrónica y otras innovaciones

En cualquier caso, la administración va a cambiar profundamente. Y a no tardar. Desde hace un tiempo se vienen proponiendo varias fórmulas para cambiar la situación. Unas, bastante obvias, relacionadas con la teconología. Algo que puede parecer sencillo, pero que está plagado de complicaciones de todo orden. Un artículo titulado “Cambiar la cultura administrativa”, de Roc Fages (publicado en Propolisclub.net), subraya que la implantación del e-Government será posiblemente más difícil de lo que algunos optimistas sugieren, porque cuanto más centralizada, jerarquizada y menos transversal sea la organización, más complicado será implantar una nueva estructura de funcionamiento. Y a la administración pública, ya lo hemos dicho, esas cualidades le sobran. “De hecho –dice Fages-, la aplicación del e-Government necesita una estructura administrativa transversal, porque esta es la esencia de la digitalización del gobierno. Sin una estructura transversal, es difícil plantear, por ejemplo, el intercambio de datos entre los distintos niveles administrativos para reducir los trámites a los ciudadanos”.

Otro texto que incide en lo mismo, el de Albert Batlle y Ana Sofía Cardenal, “La utopia virtual: una crítica del ciberoptimisme des de la teoria de l'elecció racional”, disponible aquí (en el portal de la UOC, Universitat Oberta de Catalunya –www.uoc.edu-, hay muchísimos textos sobre este tipo de temas). Se sugieren diversas fórmulas para avanzar. Por ejemplo, el “cambio por inducción”, que implica mejorar primero la prestación de los servicios públicos, y provocar así la transformación y modernización interna por la presión que implicaría la aceptación de los nuevos servicios digitales a los ciudadanos.

Pero otras fórmulas de cambio en la administración no se centran (aunque lo incluyen, desde luego) en los aspectos tecnológicos, sino en lo que pueden suponer en el modelo de relaciones internas y con la gente. Como la propuesta de “administración abierta”, basada en el modelo del open business. En el blog (vasco) de “Administraciones en red” se explica su significado. Extraigo algunos puntos: 1) La red como organización básica. Un modelo de Open Government no sólo debería ser completamente descentralizado y subsidiarizado (aplicando el principio de subsidiariedad y decidiendo en el nivel más bajo posible), sino que tomaría la forma de una red, flexible (adoptando configuraciones diferentes a cada paso) y sin un centro decisor único. 2) La disposición a compartir con la comunidad el conocimiento que genere, tomando la wikipedia como modelo de construcción de conocimiento compartido. 3) La participación radical de todos sus protagonistas, con la necesaria participación interna del funcionariado, que pasarían de ser “funcionarios office” a “funcionarios web”. Y donde el ciudadano formaría también parte de la organización.

Algunos de esos puntos podrían verse como continuación y desarrollo del viejo modelo de administración. Pero muchos otros son radicalmente diferentes, que nos llevarían a hablar de otra administración completamente distinta.

4. El nuevo Estatuto de 2007

¿Qué se hace oficialmente? No hace ni un año que se ha aprobado en España la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. La impresión general no es demasiado buena. Aunque la hayan votado todos los partidos (menos el llamado “Popular”), y esté muy consensuada con otras instituciones sociales, no da la impresión de haberse acertado por completo. Más bien parece un texto puente, que será pronto corregido por otros más adecuados a los tiempos. Es un refrito de millones de cosas, y ahí sigue, sin ninguna duda, Weber. Con alguna actualización interesante, pero con demasiadas rémoras.

Se mantiene, desde luego, la división sistemática del trabajo, como expresan los artículos 74 (Ordenación de los puestos de trabajo) y 75 (Cuerpos y escalas): “Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos”. Se habla explícitamente (art. 1) de la “jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas”. En el 54.3 se dice que los funcionarios “obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico”. Por supuesto, “actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización”. Y lo harán con imparcialidad. Su actuación “perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales”. Y en el artículo 53.9, un asunto de actualidad (Madrid, “Guateque”): “No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa”.

Hay algunas novedades de las que se ha ocupado la prensa y los especialistas. Una se refiere a la “evaluación del desempeño”. Se acabó la plaza vitalicia. Según se lee en la exposición de motivos se trata de un “elemento fundamental de la nueva regulación”, que “deberá tenerse en cuenta a efectos de la promoción en la carrera, la provisión y el mantenimiento de los puestos de trabajo”. (Se desarrolla en el art. 20 y ss.). El otro elemento novedoso es el de la controvertida figura del “personal directivo profesional” (que se regula en el artículo 13 y ss.), que desarrollaría “funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas”. En algún momento de la elaboración del texto Isaura Navarro (en nombre de Izquierda Unida) acusó al Gobierno de “hablar de supuesta modernización cuando en realidad se encubre la aplicación a la gestión pública de técnicas de gestión empresarial, con externalización de funciones propias de la Administración”. Y creemos que no le faltaba razón cuando hacía esa denuncia, y que no le faltaría si la hiciese ahora, aunque finalmente su grupo haya votado a favor. Pero es sólo una impresión, y quizá nos equivoquemos. Muchas veces no se sabe por dónde van a salir las leyes.

5. La integridad, como siempre

El “valor supremo”, en cualquier caso, con nuevo estatuto o sin él, en la administración electrónica o en la manual, incluso en la administración abierta, podría seguir siendo la integridad. Oigamos, una vez más, a Weber: El funcionariado moderno “se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores altamente especializados mediante una larga preparación y un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad”. Sin este funcionariado, continúa, “se cernería sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las realizaciones técnicas del aparato estatal”. En el nuevo Estatuto (ley 7/2007) se sigue, afortunadamente, hablando de la integridad de los funcionarios. Al describir el “Código de Conducta” de los funcionarios (art. 52), se dice que “deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad...”. Es verdad que esta cualidad es una de los 16 que se enumeran en total (que podría resumirse así: los funcionarios deben ser unas personas perfectas), pero lo cierto es que sigue figurando, se mantiene.

Y menos mal que se mantiene. La integridad supone tomar decisiones conforme a la propia determinación, sin interferencias exteriores. Una resistencia muchas veces difícil (sobre acoso moral, o mobbing, ver la última reforma del Código Penal, de 2006, y este artículo). Lo cierto es que a los ciudadanos sólo nos queda agradecerles que estén en el corazón de ese inmenso follón en que se ha convertido el urbanismo, la edificación y el espacio público, donde se mueven enormes intereses, y sean capaces de mantener la integridad. Cuando se informa de algún caso de corrupción y aparecen en el expediente informes técnicos que no se han dejado llevar por las presiones, da gusto. Cuando no se han rendido al acoso de los promotores (con sus regalos y promesas), al de los políticos (con sus amenazas y monsergas), a la prensa o a la fácil demagogia populista, da gusto. Te reconcilia con la administración.