Detalles del post: Unos estudios económicos muy poco económicos

24.10.08


Unos estudios económicos muy poco económicos
Permalink por Saravia @ 22:40:47 en Economía urbana -> Bitácora: Plaza

Comentarios sobre los estudios económico-financieros del planeamiento general en Castilla y León

Inauguración del nuevo puente sobre el río Cea en Roales, Valladolid, 2005 (imagen procedente de diputaciondevalladolid.es)

Hay que decirlo: los estudios económico-financieros del planeamiento general, tal como están concebidos habitualmente, son superfluos. Y al ser obligatorios se convierten en ruido. Un gasto suntuario que ni siquiera resulta agradable. En principio parecen obedecer a una exigencia de racionalidad, pero atengámonos a los hechos: ¿Alguien conoce la ejecución de algún plan general en que se haya consultado el estudio económico alguna vez para algo? Más aún: ¿Alguien conoce algún equipo redactor o algún ayuntamiento que haya modificado un solo elemento de la ordenación como consecuencia de los análisis del estudio económico? Y todavía más: ¿Alguien ha oído alguna vez que alguna administración ha consultado algún estudio económico de un plan general para programar sus actuaciones? Sólo pedimos un caso. No lo hay, ¿verdad?

[Mas:]

Hemos examinado una serie de estudios económicos de una quincena de planes (la mayoría planes generales, PGs) de Castilla y León. Nos hemos encontrado con lo siguiente:

1. Son muy breves. La mayoría de los estudios económico-financieros (EEF) de los planes consultados ocupan unas 20 páginas, más o menos. Alguno se queda en sólo 7 (P. G. de Peñafiel, aprobado inicialmente en 2008), y algún otro llega a las 66 (PG de Zamora, 2006). Pero la gran mayoría, como decíamos, no llega a las 30 páginas. Da igual el tamaño de la población (el estudio del PG de 2005 de Tordesillas, 8.700 habitantes, ocupa 12 páginas; y el del PG de 2003 de Valladolid, 320.000 habitantes, no pasa de 16). Además, una buena parte de su contenido (que en algunos casos llega hasta la mitad, o incluso más, del paginado) se dedica a cuestiones generales, introducciones, descripción del marco legal, del enfoque, la metodología y otras premisas. En fin, que no parece que justificar la programación, valoración y financiación de las propuestas del planeamiento urbanístico de la última década haya sido muy complicado.

2. Unos objetivos modestos. La ley sigue hablando de que el EEF del un PG debe justificar la “programación, valoración y financiación de sus objetivos y propuestas” (artículo 116 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León), pero los trabajos más sensatos rebajan esa pretensión. Según se confiesa explícitamente en el del PG de León (de 2004), algunos autores “han venido reconociendo reiteradamente que con el Programa de Actuación y EEF se trata tan sólo de verificar que lo que el desarrollo del Plan pide o requiere de las distintas administraciones –local, provincial, autonómica y estatal- no está dentro del mundo de los imposibles o de la desproporción”. Y según se dice en el PG de Laguna de Duero (aprobado inicialmente en 2008), el EEF “tiene por objeto que lo propuesto por el Plan no violenta la lógica económica ni plantea demandas extravagantes o excesivas sobre las haciendas públicas o privadas, sino que, por el contrario, se mantiene en los límites de la prudencia”.

3. Una metodología elemental. Todos los estudios siguen el mismo método. Podrán tener mayor o menor desarrollo, y sus datos estarán mejor o peor fundamentados, pero la fórmula es siempre la misma. 1º) Recoger y ordenar las actuaciones previstas. 2º) Evaluar su coste. 3º) Asignar las actuaciones (completas o en un determinado porcentaje) a los distintos agentes inversores, públicos y privados. 4º) Estimar los recursos de tales agentes, y especialmente los del Ayuntamiento. 5º) Comparar las necesidades de inversión con las capacidades y recursos estimados. Y 6º) Justificar en consecuencia la “sostenibilidad económica” de la propuesta. Siempre es lo mismo. Podrá comenzar hablando de las externalidades de las ciudades (PG de León, cit.) o del grado de cumplimiento del plan anterior (PG de Ávila, 2005), pero siempre acaban aplicando la misma lógica antes descrita.

4. Una estructura a veces no tan clara. La lógica que subyace es la del punto anterior, pero la manera de presentarla no siempre es tan clara. El ya citado PG de Ávila, como también sucede en el de Ponferrada de 2007 (es de los mismos autores) acaba siendo de muy difícil lectura, endiabladamente enrevesado, donde cuesta mucho esfuerzo encontrar los datos relevantes o simplemente seguir las argumentaciones. En otros casos uno de los apartados se hincha tanto que acaba minimizando al resto. Así, por ejemplo, en el PG de Bembibre de 2005 el estudio de la capacidad de inversión municipal se lleva la mayor parte del trabajo (también sucede algo parecido en el EEF del PG de Briviesca de 1997). Se analiza la estructura presupuestaria, el equilibrio y nivelación del presupuesto municipal, el ahorro presupuestario, la autofinanciación, la carga financiera, el endeudamiento y la capacidad inversora del Ayuntamiento, teniendo en cuenta la inversión comprometida y las inversiones de funcionamiento antes de determinar la posibilidad de atender a las inversiones derivadas de las actuaciones previstas en el PG. Cuando llegas a otros apartados ya casi no quedan páginas de las 19 del total.

Esta falta de claridad o el hinchamiento de uno de los epígrafes también puede servir para eludir alguno de los capítulos, sin que nadie lo eche en falta. Así por ejemplo, en el PG de Medina del Campo no se evalúa el coste de las actuaciones previstas, y en el de Tordesillas no se estudia (ni siquiera se menciona) la capacidad financiera municipal. En el de Peñafiel falta casi todo, pero aún se encuentra en fase de aprobación inicial. Sin embargo los dos anteriores han sido aprobados definitivamente sin problemas. Nos ha parecido interesante la aportación del PG de Zamora, donde se describe claramente, y con intención, el “modelo territorial” propuesto en el Plan como paso previo a establecer prioridades entre las distintas actuaciones y organizar la asignación de gastos.

5. Un resto prehistórico. Resulta sorprendente cómo, aún hoy, cuando quizá alguno de los autores de los EEF no había nacido aún, sigan apareciendo referencias al Reglamento de Planeamiento de 1978. ¿Por qué no son capaces de soltarse de aquel dinosaurio? Lo ignoramos. Pero esta referencia no es tan rara: de los 15 planes que hemos analizado se alude a ese reglamento ¡en tres de ellos! En el PG de Segovia (2008) se reconoce expresamente que “se ha optado por (…) aplicar la sistemática del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976”. Ya son ganas, la verdad. Si la legislación de Castilla y León es austera y parca en palabras (¿no se dice que somos así los castellanos, cuando en realidad se nos quiere llamar aburridos?), pues desarróllese una propuesta creativa. Pero imponerse el cumplimiento de una legislación derogada parece una suerte extraña de masoquismo. Más comprensible nos resulta la alusión a legislaciones derogadas en la llamada Modificación Puntual del PGOU de Valladolid (aprobación inicial en 2008), redactada por un equipo encabezado por Richard Rogers, donde se puede leer que el EEF “responde a las determinaciones del Reglamento de Planificación [sic], en relación al contenido y funciones del Estudio Económico y Financiero, y, especialmente, al mandato de la Ley de Reforma de la legislación urbanística de 1990”: sus asesores locales no han estado demasiado finos.

6. Un horizonte temporal de 8 años. También llama la atención que el horizonte temporal sea siempre de 8 años. ¿Por qué esta otra antigualla, si la legislación ya no limita la vigencia de los PGs? Sólo hay dos excepciones: el PG de Zamora, que se va a 9 años; y la Modificación del PG de Valladolid (conocida como Plan Rogers), que se programa hasta 2018 (sólo la urbanización).

7. Técnicas que no se utilizan. Es curioso. Muchos (¿todos?) los EEF están realizados por economistas, que con seguridad conocen muchas de las técnicas del análisis económico de la ciudad. Sin embargo no se aplica ninguna de ellas. “Los análisis de umbral permiten al planificador centrarse en los coste de capital del desarrollo urbano, haciendo hincapié en las indivisibilidades en los proyectos de inversión urbana, puesto que a medida que se escapan de una zona de la ciudad nos acercamos a un límite: el umbral de desarrollo de la misma (…). Por su parte, las técnicas de coste-beneficio, se utilizan más cada día, si bien presentan, en el caso de su aplicación a las ciudades, una gran complejidad, al incluir estos proyectos gran cantidad de costes y beneficios difícilmente mensurables. Finalmente, el análisis de sistemas deriva hacia una parte del problema de los estudios de coste-efectividad, si bien su aplicación a las actuaciones urbanas presenta su mayor singularidad en el hecho de que han de basarse no sólo en los tradicionales modelos cuantitativos sino que tienen un alto componente de intangible juicio humano” (del EEF del PG de Laguna de Duero, cit.).

8. Unos precios unitarios poco confiables. Para hacer las cuentas se suelen aplicar precios unitarios de los que se ignora su procedencia y su fiabilidad. Al contrario, si cotejamos diversos EEFs nos encontramos con grandes divergencias entre unos y otros que no se justifican en la diferencia de fechas. Puentes de dimensiones semejantes se valoran en 300.000 euros (PG de Valladolid) y en 3,5 millones (Plan Rogers). Un paso inferior se presupuesta en 35.000 euros en Ponferrada, en 500.000 en León y en varios millones en Valladolid. La urbanización de una zona verde se valora en 15 euros por metro cuadrado en Tordesillas, 30 en Laguna de Duero y 60 en el Plan Rogers. Las diferencias se extienden a todos los campos: redes viarias, equipamientos, aparcamientos bajo rasante, depuradoras, etc. Y si hablamos de precios de suelo o valores de repercusión las diferencias pueden ser ya estratosféricas. Como quiera que no se indica nunca la procedencia de esos valores aplicados es imposible analizar su verosimilitud.

9. Asignación de agentes. Veamos lo que se dice en el PG de Zamora, que está bastante bien: “La asignación de las inversiones a las diferentes administraciones se hará, por lo tanto, en relación con su vinculación efectiva, derivada de sus competencias, con la construcción de la ciudad y con el desarrollo de los servicios básicos. De la misma forma la asignación a agentes privados o la definición de ámbitos de colaboración será en función de su compromiso efectivo en las acciones correspondientes. Se intentará un ajuste entre las capacidades de inversión y los costes, sobre una valoración económica creíble”. El problema es que las asignaciones a otras administraciones que no sean la municipal son completamente voluntaristas. Leamos ahora el EEF del PG de Soria (2006): “El EE queda reducido en la práctica al marco municipal, lo que supone la comparación, a efectos de viabilidad, de los costes atribuibles a la administración local (en lo referente a la ejecución de acciones en suelo urbano y sistemas generales) y a su capacidad de financiación”.

10. Cantidades manejadas. Ni siquiera hay consenso sobre las cifras de las que se debe dar cuenta. Y no vendría mal obligar a presentar una serie de parámetros generales del plan que sirviesen para la comparación y permitiesen atisbar si se trata de propuestas poco sensatas. El Plan Rogers cifra su contenido económico en 1065 millones de euros (ingresos derivados de la operación de venta de parcelas). El PG de Peñafiel valora en 1,75 millones (M) de euros el coste total de las actuaciones previstas. El de Tordesillas señala que el coste de urbanización de los sectores diseñados es de 43 M de euros. El PG de León concreta en 12-18 M de euros/año la capacidad de inversión municipal. El de Bembibre señala una inversión total de 900 euros por habitante. El PG de Valladolid estima el montante de las actuaciones previstas en 78 M de euros. En Segovia se llega hasta los 108-111 M de euros, mientras que en Soria se quedan en 41-44. No en todos los casos se concreta el porcentaje que correspondería al Ayuntamiento. En el PG de Ávila, por ejemplo, se fija en el 20%, quedando los agentes privados en otro 18%, y la Junta de Castilla y León en el 40%. Pero esos porcentajes pueden variar radicalmente en otros planes, y casi nunca se argumenta por qué se aplican unos u otros para esta o aquella administración, de manera que la credibilidad del EEF suele ser mínima.

11. Qué significa viabilidad. Para el Plan Rogers “una operación será rentable cuando la diferencia entre el valor de las parcelas resultantes ya urbanizadas, susceptibles de ser usadas para edificar o vendidas y la totalidad de los gastos necesarios para llevar a término su urbanización sea positiva y esta diferencia llegue a constituir un porcentaje de la totalidad de la inversión igual o superior al beneficio industrial corriente del sector inmobiliario”. Vale. En el PG de Segovia son más breves: Si “los recursos estimados son superiores a las necesidades de inversión (…) el Plan es viable”. Y en Laguna de Duero, más exigentes: Al ser “el ratio de rentabilidad media obtenida superior al 30%, (se) garantiza la necesaria viabilidad”. 30%: ahí es nada.

12. Cómo combatir la melancolía. Sabemos que el planeamiento urbanístico no es un proyecto cerrado que con el transcurrir de los años llega a desarrollarse por completo. El planeamiento es una hipótesis y un marco de juego. Y las actuaciones planteadas se condicionan unas a otras. Especialmente las municipales. Muchas inversiones sólo serán precisas si se producen determinadas pautas de crecimiento. Y sólo si se produce ese desarrollo se podrá contar con los recursos necesarios, pues proceden del 10% del aprovechamiento que ha de cederse al municipio. En nuestra legislación, “necesidad de inversión y capacidad de recursos corren parejas” (EEF del PG de Laguna de Duero). Hacer un EEF para un hipotético, único y cerrado desarrollo parece demasiado. Para “evitar la desproporción” o las “propuestas extravagantes”, que finalmente parece ser lo único que se reclama del EEF, no hace falta simular que hacemos un estudio científico: basta con mirar los planos. Las intenciones de racionalidad en la inversión no se ajustan en un EEF: se acomodan en el propio plan.

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