Náufragos

Hagamos una ciudad nigeriana

1. Un sentimiento ético

Por de pronto, sin dilación, un sentimiento ético: la tierra es de todos. De los que fueron, de los que estamos y de los que vendrán. ¿Alguien tiene una idea mejor? Es una herencia que nos dejaron, a todos, quienes nos precedieron. La cuestión es cómo organizar las cosas para que ese sentimiento sea real y efectivo. Para que tenga consecuencias prácticas. Y no nos distraigamos: es un mismo impulso el que recorre la ciudad y el campo.

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2. La tierra se hizo mercancía

Un día, no demasiado lejano, la tierra, ese suelo vivo al que estamos ligados del origen a la muerte (¿no éramos barro?), se parceló e hizo mercancía. Aquella propiedad general de todos quedó entonces extraordinariamente condicionada. “Lo que nosotros denominamos la tierra es un elemento de la naturaleza inexorablemente entrelazado con las instituciones del hombre; la empresa más extraña de todas las emprendidas por nuestros antepasados consistió quizás en aislar la tierra y hacer de ella un mercado” (Karl Polanyi, La gran transformación, cap. 15). Llevó tiempo: del orden de 500 años. Primero fue un capitalismo agrícola en la Inglaterra de los Tudor. Luego, “un capitalismo industrial que, tanto en Francia como en Inglaterra, era fundamentalmente rural y necesitaba terrenos para sus fábricas y para el alojamiento de sus obreros. El desafío más fuerte de todos, que afectaba más a la utilización del suelo que a la propiedad, tuvo lugar en el siglo XIX, con el desarrollo de las ciudades industriales y su necesidad prácticamente ilimitada de alimentos y materias primas”. Éste último obligó a la extensión de ese mismo sistema “a los territorios de ultramar y a las colonias. Esta última etapa introdujo al fin la tierra y sus productos en el marco de un mercado autorregulador a escala mundial” (Polanyi, nuevamente).

3. La última concentración

La tendencia a la concentración inherente a ese modelo no sólo cambia radicalmente los paisajes urbanos y rurales, sino que suele derivar, si no se corrige y controla, en formas insoportables de explotación. Precisamente para romper la concentración de tierras se desarrollaron en varios países, durante más de un siglo, largos procesos “desamortizadores”. Su objetivo era poner esos suelos en el mercado, mediante una subasta pública, y arrebatárselos a las llamadas “manos muertas” : la Iglesia Católica y la nobleza. En la actualidad, aunque con otros signos y características, se ha vuelto a producir una fuerte concentración de la propiedad, tanto urbana como rural. Pero el problema no es ahora de manos muertas sino de manos llenas. De poner en juego los suelos acaparados en el momento y con las condiciones que más interesan a sus propietarios. O a los gestores que en ocasiones los sustituyen.

Que la propiedad del suelo se ha concentrado en pocas manos lo demuestra, para el caso español, el Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas de España, publicado en 2007 por el Ministerio de Vivienda. En él puede leerse que una sola persona poseía en Murcia 469 has de suelo en las principales áreas urbanas de la provincia. En Murcia, los 10 mayores terratenientes acumulaban 1.245 has de suelo urbano sin edificar. En Las Palmas, otros 10 propietarios sumaban 728 has del mismo tipo de suelo. Cinco particulares acaparaban en esa fecha nueve millones de metros cuadrados de suelo urbano en España. Una sola empresa de Madrid controlaba casi 1.100 has (600 en parcelas urbanas sin edificar y las demás en rústicas). Y en la zona de Elche-Alicante otra empresa era titular única de más de 500 has. En Galicia se encuentra el mayor propietario particular de terreno edificable de España, que acumulaba más de 4.500 has.

El Atlas no facilita sus nombres, aunque lo prometió el Ministerio. Javier Otero, pese a que reconoce que “seguir la pista de los amos del suelo de España es difícil”, consigue señalar algunos de los principales propietarios (en un magnífico artículo: “Los amos del suelo”, en www.tiempodehoy.com, con datos de diciembre de 2007). Para empezar hay que citar a Fernando Martín, que acumulaba en aquella fecha casi 3.000 has, de las que unas 2.000 estaban en España. Enrique Bañuelos, de Astroc, 1.000 más. Rafael Santamaría, presidente de Reyal Urbis, llegaba a las 850. Esther Koplowitz posee, a través de Realia, 310 has. Y hay que seguir hablando de la aristocracia, de las familias. En Madrid, uno de los mayores propietarios históricos es la familia Cort, que actúa sobre todo en el Este de la ciudad (en Valdebebas, por ejemplo, contaba todavía con 200 has). La familia Banús, “aunque venida a menos, todavía aparece como propietaria de terrenos sobre los que se asientan los nuevos desarrollos urbanísticos del norte de la capital”. El duque de Rivas, otro de los grandes propietarios, actúa junto con la familia Corsini y los Ónega, en el área del sureste de Madrid. También continúan con suelo la familia Entrecanales o Luis Gómez-Montejano. En el área metropolitana hay que citar a Luis García Cereceda, los Sierra Sanfiz, los Asúa, los Sahuquillo o los Mondéjar. Demasiado aristocrático. En cuanto a empresas, como ya dijimos, “una sola compañía tiene en su poder en el área de Madrid casi 6 millones de metros de suelo urbano y otros 5 millones en rústico”.

Fuera de Madrid, hay que hablar de Francisco Hernando, “el Pocero”, que ha construido en Seseña (Toledo), un nuevo espacio urbano de 1.800 has. En Castilla y León dominan los nombres de Méndez Pozo y Ulibarri (también actúan en Madrid y otras regiones). En Galicia Manuel Núñez, de la empresa Nuaria, es dueño de 2.200 has. En Levante, la filial inmobiliaria de la valenciana Bancaja poseía 4.500 has. Y Luis Batalla otras 1.000. Enrique Ortiz, “al que muchos consideran el dueño de Alicante, tiene entre manos un proyecto urbanístico de 4,5 millones de metros cuadrados”. Fernando Gallego, de Llanera, manejaba 700 has. “A Jesús Ger, dueño de Marina D’Or, la Generalitat le ha encargado el desarrollo de otro espacio urbano de 1.800 has. (Mundo Ilusión)”. En Murcia la empresa Polaris World de Pedro García Meroño ha llegado a manejar una cartera de 4000 has. Y se calcula que Tomás Fuertes poseía otras 2.000. Aparte de otros grandes propietarios extranjeros, como el Estado de Libia, que a través del Libyan Arab Foreign Bank, posee .6500 has. en la Costa del Sol (6.000 protegidas, 500 urbanizables).

En suma, concluye Otero, “los quince mayores propietarios de suelo citados en este reportaje acumulan unos 165 millones de metros cuadrados para construir (16.500 has), una superficie en la que cabría dos veces el municipio de Barcelona”. Y la cosa no acaba ahí. Los mayores dueños de suelo urbano y urbanizable “son un poderoso grupo que concentra sus intereses en la corona de las grandes áreas urbanas a través de empresas constructoras o simplemente de sociedades instrumentales”. Finalmente, en España, como en muchos otros países, un muy reducido número de propietarios controla la inmensa mayoría del suelo urbanizable.

4. Colonialismo, especulación, encarecimiento de la vida, desplazamientos forzados

Lógicamente, los propietarios de tanto suelo actuarán, dentro de lo que la ley les permita, conforme a sus conveniencias. No hay razón alguna para confiar en que lo hagan por interés público. Precisamente la crítica más habitual que se les hace es la de especulación. Juegan con el mercado para obtener grandes beneficios, sin compromiso alguno con la ciudad. No debe extrañar que los precios del suelo hayan subido de forma desmesurada cuando ha habido ocasión. Demos un dato: entre 1996 y 2003 el precio del suelo se duplicó en Madrid. Suficiente. En consecuencia, la participación del suelo en el coste final de la vivienda también ha crecido hasta superar el 50%, lo que es un indicador de esa especulación. Un encarecimiento que repercute lógicamente en el coste de la vida. Joaquín Leguina, expresidente de la Comunidad de Madrid, y refiriéndose a los grandes propietarios de esa región, dijo hace algunos años en El País: Son “una formidable máquina para alterar el precio de las cosas", que actúan en régimen oligopolístico.

Operan con el suelo urbano, pero sobre todo con el agrícola de los alrededores. Pocas son las ciudades que no están rodeadas de terrenos agrícolas. Unos suelos que les dan sentido territorial y las vinculan al paisaje de la mejor forma. Permítasenos decir que las enraízan. Pero sabemos que tales suelos también son carne de cañón de las grandes empresas. Un caso singular, por lo excesivo, el reciente de Madagascar. Aunque insólito, puede ser indicativo del futuro. Según el acuerdo previsto, la compañía surcoreana Daewoo Logistics explotará 1,3 millones de has. de Madagascar, al menos en los próximos 99 años. Esa superficie es un tercio de la tierra arable del país africano, y su tamaño equivale a más de la mitad de Bélgica. Presumiblemente se cultivará maíz y aceite de palma. La misma compañía ha adquirido recientemente otras grandes superficies agrícolas en Indonesia. Y Arabia Saudí o Kuwait siguen su ejemplo. Y así el grupo saudí Savola, el mayor productor de aceite del mundo, ha puesto el punto de mira en las tierras de Sudán, Egipto y Ucrania. La FAO ha advertido contra el surgimiento de “un nuevo sistema neocolonial", en el que empresas internacionales, estimuladas por la subida del precio de los alimentos, arriendan tierras en países pobres para producir alimentos y exportarlos a los países ricos. Por supuesto, se habla de la creación de puestos de trabajo.

Por otro lado, y sin salirnos del suelo rural, Carlos Felipe Gaviria y Juan Carlos Muñoz han estudiado (Lecturas de Economía, 66, Medellín, 2007) la relación existente entre el desplazamiento forzado de la población y los procesos de concentración de la tierra en Antioquia, Colombia, entre 1996-2004. “El desplazamiento forzado y los procesos de concentración de la propiedad en Colombia son fenómenos sociales que se han incrementado de manera alarmante en los últimos años, resultado de luchas históricas por el poder y la acumulación de la riqueza”. Sólo para 2001 y 2002 se calcula en más de 90.000 hogares desplazados en el país por este motivo, algo más de 400.000 personas. El porcentaje de propietarios de predios mayores a 500 has. entre 1996 y 2001 ha permanecido constante, pero ha aumentado la proporción de tierras en posesión (pasaron de tener el 44% al 61% de la superficie). “El encrudecimiento del conflicto armado posiblemente ha traído consigo un aumento en el índice de concentración de la propiedad rural”.

Podría decirse que ese colonialismo contra el que advierte la FAO también se da, bajo otras formas, en el interior. La política urbanística que imponen los “señores del suelo” refuerza un modelo de ciudad que parece ir en contra de los intereses del resto de la gente. Se da forma a una nueva ciudad de centros comerciales, más privatizada, despilfarradora, que les conviene, porque su interés está en jugar con la formación de nuevo suelo en el mercado, con menosprecio del capital fijo. El uso del coche, que se potencia, apuesta por la creación de nuevos polos de atracción fuera de la ciudad existente (nuevos centros comerciales, “arenas”, etc.), para valorizar el nuevo suelo. Un enorme aparato propagandístico que apoya el desarrollo de una cultura de la vivienda suburbana y la cultura del coche, Las grandes autovías se hacen necesarias para ese modelo de ciudad, pero muy poco útiles para gran parte de la población. Un modelo que se defiende de forma difusa (en la forma de dar algunas noticias de la prensa, en determinadas películas, en los mismos centros comerciales que controlan ciertos productos, etc.). Y de una forma que tiende también a verse como natural, se asume que las decisiones urbanísticas deben corresponder a los intereses de estos “señores” frente a lo que fácilmente podrían entenderse como intereses de la gente. La administración, los medios y hasta un determinado “sentido común” los defiende. Sin embargo, condicionan decisivamente las políticas y la inversión (infraestructuras pagadas por todos para beneficio de sus sectores de crecimiento, etc.), Y se van haciendo con un poder omnímodo y una ciudadanía hipotecada.

5. Propuestas de expropiación y de liberación

Pero lo que suele denunciarse es el alza de precios. El modelo de ciudad, salvo por sus consecuencias ecológicas (y en este caso, con reservas), no suele ser objeto de atención. Y así, frente a esa situación del alza desmesurada de los precios del suelo se han propuesto habitualmente dos caminos: expropiación y liberalización. Corresponden, si se nos permite la simplificación, a dos almas, una más pública, otra más privada, desde las que se proponen modelos de ciudad. Es verdad que el primer camino, expropiar al menos los suelos de expansión de la ciudad, hace tiempo que no lo defiende en España casi nadie (salvo el admirable González-Berenguer). El segundo, por el contrario, cuenta con múltiples defensores, que sólo apuntan, y no siempre, matices diferenciadores. Para ellos, nunca hay suficiente liberalización del suelo. Por citar un caso, el diario El País, en el editorial del 10 de noviembre de 2002 (nada menos que en 2002), ante la carestía de las viviendas insistía sobre “la escasez de terreno edificable” y la necesidad de “acelerar las calificaciones”. Y al PSOE, por su parte, todo lo que se le ocurría era “una penalización a la retención especulativa del suelo (...). Se trata de una alternativa a la vía actual de la expropiación, que suele ser muy larga y costosa, y de paso se aumenta la competencia”. ¿Competencia?

En los primeros 90, cuando en nuestro país se atisbaba un futuro preocupante para las ciudades por el fuerte incremento de los precios de las viviendas y la imposición del modelo americano (periferia suburbana, abandono de las áreas centrales), se planteó el debate sobre la liberalización del suelo. Fue en el seno de la Comisión de Expertos que se creó a propósito de la reforma de la ley del suelo. Allí se puso en entredicho, por parte de algunos altos cargos del Ministerio de Economía y Hacienda, la política de suelo y la normativa existente, manifestándose proclives a una extensión de la ideología liberal que se estaba aplicando en la política económica al campo del urbanismo. La irrupción de este brote de liberalismo se produjo de forma desafiante y generalmente por personas ajenas al sector. La mayoría de los miembros de la Comisión de Expertos, en cambio, conocedora de los comportamientos singulares de la economía inmobiliaria, defendió unos planteamientos opuestos. Propugnaba una política de suelo activa que resolviese las rigideces existentes mediante mejoras en la gestión: mayor coordinación administrativa, incremento de la transparencia fiscal, etc. Pero era significativo que los expertos que realmente conocían la complejidad del problema renegasen de una política liberal propuesta por los economistas.

Hay que recuperar la cordura, que demostraba la mayoría de los expertos. Pues lo cierto es que la liberalización del suelo produce una serie de efectos ya conocidos, totalmente opuestos a lo que preconizan sus defensores. La calificación de todo el término municipal como urbanizable (la supuesta ampliación de la oferta) no introduce competencia ni, por tanto, contribuye a bajar los precios, sino que produce el efecto contrario. Es un tipo de producto cautivo, está ligado a unas oportunidades (tiene infraestructuras, etc.), es escaso con estas condiciones (urbanizado) y sus precios no dependen para nada de una mayor oferta.

6. Propuestas de agentes urbanizadores y patrimonios públicos de suelo

Esas dos almas de que hablábamos, los que apuntan hacia mayores expropiaciones y los que tienden a la mayor liberalización, han conseguido incluir en la legislación (seguimos hablando del caso español) dos instituciones propias, una de cada parte. Por un lado, la obligación de constituir patrimonios públicos de suelo, entre los que destaca el municipal (PMS). Por otro, la aparición en escena del “agente urbanizador” no propietario, que mediante concurrencia pública se hace con la gestión de un determinado sector de suelo urbanizable al margen de los propietarios, por encima de ellos, quienes además deben abonarle su trabajo. Ambas figuras, sin embargo, no han dado, ni de lejos, el juego esperado.

Se ha dicho que el patrimonio municipal de suelo (PMS) “constituye el más importante instrumento de intervención en el mercado de suelo, con la finalidad genérica de regular el mercado de terrenos” (Benigno Díaz Gaztelu). Pero no es cierto. Por un lado, porque se ha ido abriendo sus objetivos hasta hacerlos irreconocibles. En principio se trataba de que los municipios se hiciesen con suelo para poder entrar en el mercado “de igual a igual” con el resto de los grandes propietarios. Y así, incorporando al mercado cantidades importantes de suelo a precios reducidos (“no especulativos”), competir con aquéllos e impulsar hacia abajo del conjunto de precios inmobiliarios de la ciudad. Pero luego se fue abriendo a objetivos tan amplios como los de obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y “facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística”. E incluso a la construcción de viviendas. Por otro lado, porque su formulación es tan complicada que la mayoría de los ayuntamientos no distinguía correctamente los bienes que debían formar parte del PMS de los demás bienes municipales. Y además, en muchas ocasiones se ha dedicado a “finalidades no previstas legalmente” (según denuncia el Tribunal de Cuentas). Es necesario, por tanto, reconducirlo drásticamente a sus objetivos iniciales.

Pero el discurrir del agente urbanizador no ha sido mucho mejor. Basta ver sus resultados. Y nada mejor que el reciente Informe Auken (2009), por el que el Parlamento Europeo recrimina la política urbanística española de los últimos años, y exige “una profunda revisión de toda la legislación que afecta a los propietarios de bienes como resultado de una urbanización masiva”, porque entiende que no cumple la Carta de Derechos Fundamentales. Precisamente en el punto 2 de la Resolución se pide la derogación de “todas las figuras legales que favorecen la especulación, tales como el agente urbanizador”. El gran hallazgo de la legislación urbanística española de los últimos años, tocado y hundido. La posibilidad de efectuar cambios en el planeamiento, con lo que la ciudad se torna en objeto de subasta, debería desaparecer por completo. Como también debería limitarse su capacidad de acción, restringir o controlar el ámbito de cada una de sus operaciones. Y hacerlo eficaz no sólo con los pequeños propietarios (a los que ha llegado a aplastar, como bien ha denunciado el Parlamento Europeo), sino frente a los grandes, donde se ha mostrado sumiso y entregado. Es necesario, en suma, y como dijimos del PMS, reconducirlo drásticamente a sus objetivos iniciales.

7. Propuesta de estructuración de la propiedad: una constelación

Hay que hablar del suelo y defender una política pública de suelo, clara y vigorosa, si no se quiere frustrar desde el principio cualquier proyecto social de ciudad. Esas dos almas de la gestión del suelo han implantado un par de instituciones prometedoras, pero hoy por hoy fallidas. Y no han avanzado, en ningún caso, en esa búsqueda del equilibrio entre ambas, en otra dirección: el control del tamaño. Precisamente una buena parte de los problemas han surgido del tamaño de las actuaciones. Pero ni los defensores de la primacía de lo público como los de la prioridad privada renuncian a los grandes operadores (públicos o privados). Castigan a los pequeños, inexorablemente. Pero dan rienda suelta a los grandes, por gigantescos que pudieran llegar a ser.

Todo el mundo aplaude sin reservas la formulación de parcelas mínimas, aquí y allá. En suelo agrícola, mediante la fórmula de la “unidad mínima de cultivo”, para garantizar que “las labores fundamentales de su cultivo, utilizando los medios normales y técnicos de producción, puedan llevarse a cabo con un rendimiento satisfactorio, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la agricultura en la comarca o zona” (Ley de Explotaciones Agrarias). En suelo urbano, en función de las características de cada zona, para conseguir un paisaje uniforme. Se supone que se define en función de los usos permitidos por el planeamiento urbanístico. Una cuestión funcional, por tanto. Pero es mucho más que eso. Es para caracterizar el tipo de promociones de cada zona, como se puede colegir al indagar su origen, que recuerda Martín Bassols. Fue al plantear la Regularización y Embellecimiento de la Puerta del Sol de Madrid (atención a esa palabra: embellecimiento), en 1858, cuando se propuso la técnica de controlar el tamaño de las parcelas para vincularlo a “un determinado tipo arquitectónico de edificación”. Todos los solares formados deberían tener al menos una superficie de 300 m2 y un frente de fachada de 12 m. Se regularizaba así y se embellecía un espacio central de la ciudad. Luego, esa misma técnica se fue extendiendo a todos los barrios y zonas, y hoy se exige, por ley, la definición de parcelas mínimas en toda la ciudad.

Sin embargo, la técnica que sería complementaria, de parcela máxima, no tiene tanta aceptación. Poca en el suelo urbano, y prácticamente ninguna en el rústico. Y sin embargo su eficiencia sería notable para controlar la avidez de los grandes propietarios. Y también para conseguir un paisaje equilibrado, más variado, más diverso. Seguramente más bello. La discusión no se centra en el derecho a la propiedad, sino en la necesidad de una política activa pública de suelo, del suelo que la ciudad necesita para su pleno desarrollo (el de esos pocos propietarios que hemos señalado, esos señores del suelo). No hablamos de expropiación generalizada ni de nacionalización, sino de política de control del suelo. Y esto precisamente para defender los derechos de esa mayoría de pequeños propietarios. Y para impulsar una gestión plural del suelo. Gestión plural para un modelo de ciudad más democrático.

Uno de los planos que con frecuencia se presenta en la información urbanística es el de “estructura de la propiedad”. Proponemos precisamente que la propiedad esté estructurada, que no sea producto ni del azar ni de la avaricia. Una parte (¿cuánto?, ¿un 10%, un 15%, aparte de las cesiones de aprovechamiento?) de propiedad pública, al margen de los suelos de viario y equipamiento. Por tener una referencia, en Córdoba no llegan al 10% los suelos propiedad de entes públicos. Y no es bastante. Luego estaría, el resto del parcelario, con tamaños variables, pero contenidos. Ni excesivamente reducidos (aplicaremos la parcela mínima), ni desmesurados (aplicaremos la parcela máxima). ¿Cuánto? ¿5 has, que no es suficiente para definir y predeterminar una vecindad completa? (En Córdoba, por seguir con el mismo ejemplo, y según los datos del Atlas citado, la parcela media de las susceptibles de ser edificadas es de 5.690 m2, mientras que en toda España se queda en 3.353 m2: 5 has es 9 veces más que la media de Córdoba y 15 más que la de España).

Realmente trabajar con muchos propietarios es más complicado que hacerlo con uno o dos. Pero qué le vamos a hacer: así es la democracia, una gestión mucho más complicada y costosa que la de las dictaduras (baratas y cómodas como ninguna). Sorprende que algunos alcaldes de Izquierda Unida (como el de Rivas Vaciamadrid) digan públicamente que prefieren negociar con un solo propietario que hacerlo con muchos porque es más fácil obtener buenos resultados. ¿Se trata de eso? Ya sabemos que la tierra se ha quedado casi sólo en mercancía. Pero no es fácil desvincularla de nuestra vida. Nos gusta verla como propia. De todos. “Pienso que la tierra pertenece, para su uso, a una vasta familia de la cual muchos han muerto, unos pocos viven y son innumerables los que aún no han nacido”, decía un miembro de una tribu nigeriana, y lo transcribía Ch. Alexander. Su mercantilización sólo debería ser instrumental, sin condicionar el paisaje. Y pensamos que únicamente limitando el tamaño de las actuaciones y promoviendo una gestión más plural podremos acercarnos a ese objetivo.