Náufragos

Que por ahora nos son favorables

No se nos oculta que no va a ser fácil. La modificación de algunas pautas en la redacción del planeamiento encontrará resistencias. Y los posibles cambios en algunas leyes urbanísticas también contarán con una oposición importante. Pero para empezar, seguramente no va a ser imprescindible cambiar muchas leyes. Además, su creciente homogeneidad está a nuestro favor. En España contamos con 17 regulaciones diferentes sobre el urbanismo y la ordenación del territorio. Pero todas se parecen muchísimo. Algunos términos varían de unas a otras; y también se diferencian en aspectos menores. Pero el grueso es casi idéntico. Y en el resto del mundo también parece darse la convergencia hacia un único modelo, si bien aún se encuentra en una fase menos avanzada. Pero todo llegará. Algunos hablan de pensamiento único, pero quizá sería más oportuno denominarlo “aburrimiento único”. Un tedio, eso sí, que como hemos dicho nos va a venir bien.

[Mas:]

Formamos un grupo de 18 propuestas y hemos indicado su posible inserción, desde el punto de vista técnico, en los planes y proyectos que se redactan. Vamos ahora a comprobar su posibilidad legal. Para lo cual haremos un viaje por distintas ciudades, tomadas al azar (unas cuantas españolas, otras europeas, algunas americanas, etc.), y verificaremos su legalidad. No hay razón alguna para que examinemos tal norma en tal lugar: pruébese a aplicarla en otro sitio y, casi con seguridad, se obtendrán resultados similares. Quizá no: es sólo un presentimiento; pero desde luego es una intuición potente.

1. Comenzamos con la limitación del consumo de suelo. Y nos vamos, por ejemplo, a Chile. En ese país debemos fijarnos en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que data de 1975 pero que, aunque cuenta con gran número de modificaciones (las últimas, de 2009), sigue vigente. Al leerla observamos que el capítulo III se titula expresivamente: “De los límites urbanos”. Se definen así: límites urbanos son “líneas imaginarias que delimitan las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal”. Fuera de ellos “no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fuesen necesarias para la explotación agrícola del inmueble” y alguna excepción más. Está claro que esa es la línea que buscamos al definir el estándar sobre consumo de suelo. Una línea que se determina por los “planes reguladores” o, si no se contase con ellos, mediante un procedimiento específico definido en el artículo 53 de aquella Ley General. Por otro lado, en el título 2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones se vuelve a insistir en que es misión de la planificación urbana (sea intercomunal o comunal) determinar esos límites urbanos. Pues bien, no hemos encontrado ninguna disposición que contradiga el estándar que planteamos. Al contrario: se exige que en el caso de que se incorporen nuevos suelos a las poblaciones existentes deberá justificarse su conveniencia y posibilidad (mediante “estudios de factibilidad”), pero nada obliga (o así lo hemos creído ver) a que se incorpore necesaria o automáticamente nuevo suelo en ningún caso. Únicamente cuando se considere necesario.

2. Vayamos, pues, a otra cuestión: la formación de amplios caminos peatonales, que formen parte de la estructura urbana de movilidad. Y ahora proponemos acercarnos al urbanismo inglés. Repetimos: seguimos seleccionando lugares aleatoriamente. Pues bien; la posibilidad legal de esa operación es, en nuestro criterio, perfectamente legal. Desde hace ya bastantes años se viene preparando el terreno para replantear un sistema viario excesivamente volcado hacia el transporte motorizado. Y así ya en 1998 el Integrated Transport White Paper, A New Deal for Transport (DERT), recomendaba promover una reducción del espacio destinado al vehículo privado, limitando la proporción a favor de los peatones y de carriles bici. Unas medidas que irían acompañadas de otras de tipo económico (como peajes, tarifas de aparcamiento) y técnico (como reducción de velocidad, limitación de aparcamientos y propuestas de traffic calming); además de la construcción de “vías especializadas para las bicicletas y los peatones” (un aspecto que se describe con bastante amplitud). Se trataba de “conseguir alternativas más atractivas frente a los coches”, e “incrementar la proporción de los viajes basados en modos no-car”. Pero incluso si nos vamos más atrás, la Planning Policy Guidance on Transport (PPG 13) de 1994 insistía en la necesidad de reacondicionar el espacio de la calle a favor de los modos de moverse no motorizados. Y más atrás aún, la Traffic Calming Act de 1992 recogía algunos de estos mismos supuestos. La legislación del transporte se ha convertido en algo muy sofisticado en Gran Bretaña, donde caben propuestas como la sugerida en este texto.

3. Viajemos ahora a Johannesburgo para chequear el sistema de “calles libres”. En esta ciudad, como en tantos países, están en auge las comunidades cerradas. Pero afortunadamente, nada impide planificar barrios abiertos. Incluso nada excluye legalmente (por lo que hemos podido chequear) la posibilidad de abrir barrios cerrados, salvo las implicaciones civiles que pudieran plantearse. Es más: es en el propio cierre donde se pueden encontrar problemas jurídicos: “algunos abogados sostienen que negar a una persona el acceso a un espacio público es una violación de sus derechos constitucionales” (Thomas Thale, “Do boomed suburbs keep out crime?”). En cualquier caso, el tema de la seguridad urbana está muy presente en los debates, y son muchos los técnicos y políticos que se decantan por las soluciones no cerradas. En la misma web oficial de la ciudad se incluyen artículos y textos que cuestionan la supuesta mayor seguridad de las gated communities, o de soluciones semejantes (los distritos de mejora CIDS, por ejemplo).

4. Revisemos la oportunidad de los centros de equipamientos de barrio o de distrito en la legislación quebequesa. Por ejemplo, en Montreal. La ciudad cuenta con un Plan de Urbanismo extraordinariamente claro y accesible. Es el documento que, según se dice expresamente, sirve de base para “definir políticas de intervención en materia de equipamientos o de infraestructuras considerando las necesidades y la situación financiera del municipio”. La referencia es la “Loi sur l'aménagement et l'urbanisme». Y allí leemos, por ejemplo (artículo 85) que «un plan de urbanismo puede incluir un Programa particular de urbanismo para una parte del municipio», en el que se indique «la naturaleza, el emplazamiento y el tipo de equipamientos e infraestructuras destinadas al uso comunitario». Por supuesto, nada impide la agrupación de equipamientos que venimos sugiriendo. Y lo cierto es que todavía se sigue recomendando la vieja publicación del Ministère des Affaires municipales titulada Les équipements communautaires (Publications du Québec, 1991).

5. Acerquémonos a Valladolid para comprobar si es posible legalmente dejar «áreas blancas», para un diseño (casi) libre, no previsto. Creemos que nada lo impide. O al menos no expresamente. Veamos de la Ley de Urbanismo de Castilla y León, de 1999 (modificada en 2008 con la Ley de Medidas) cuatro artículos. En el 6 (“Participación social”) se dice que “las Administraciones públicas (promoverán) la más amplia participación social garantizando los derechos de información e iniciativa de los particulares”. Atención a esa expresión: promoverán la iniciativa de los particulares en el desarrollo urbano. ¿No es la iniciativa de la gente lo que aquí se quiere impulsar? En el artículo 37 (“Protección del patrimonio cultural”) seguimos leyendo: “El planeamiento urbanístico tendrá como objetivo la protección del patrimonio cultural, y a tal efecto incluirá las determinaciones necesarias para que: a) Se favorezca la conservación y recuperación de (…) las formas tradicionales de ocupación humana del territorio, conforme a las peculiaridades locales”. Más de lo mismo.

En el 38, sobre “calidad urbana y cohesión social”, se nos dice que “el planeamiento urbanístico (…) señalará reservas de suelo para (…) d) equipamientos: sistema de construcciones, instalaciones y espacios asociados, destinados a la prestación de servicios sanitarios, sociales, educativos, culturales (…) y otros que se consideren necesarios”. Y por último, el artículo 41 (“Determinaciones de ordenación general”) se concreta un estándar: “El Plan General de Ordenación Urbana establecerá las siguientes determinaciones de ordenación general: 4º. Sistema general de equipamientos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por habitante”. De manera que contamos con una superficie para “equipamientos generales”, y una obligación de promover la participación, conservar el tradicional “saber hacer” y fomentar la cohesión. Creemos que con eso bastará.

6. Para comprobar si son legalmente admisibles las pequeñas infraestructuras veamos, por ejemplo, la legislación de Extremadura. Por de pronto, en el artículo 49 de la Ley 15/2001, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, se establece que es en las Directrices de Ordenación Territorio donde se definirán “los criterios territoriales básicos para la localización de infraestructura vertebradora o ambiental, equipamiento y servicios de ámbito o carácter supramunicipal”. Porque estamos hablando de la posibilidad de servicios de escala local, pero no necesariamente municipales. En el artículo 69.3 se ordena a los planes generales “optar por las soluciones de ordenación que mejor aseguren (…)La funcionalidad, economía y eficiencia (…) en las redes de infraestructuras para la prestación de los servicios urbanos de vialidad y transporte, abastecimiento de agua, evacuación de aguas, alumbrado público, suministro de energía eléctrica y comunicaciones de todo tipo”. Exigencia de definir las redes, pero ningún criterio sobre la forma de cumplir ese mandato.

7. Un asunto difícil: los requisitos de la “ciudad mínima”. Vayámonos una vez más a América. Veamos Bogotá. Podemos encontrar tres documentos significativos: una guía, una memoria, un proyecto. La guía se titula Mecanismos de Recuperación del Espacio Público, y fue publicada en 2005 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Su propósito es “ofrecer orientaciones a alcaldes, gobernantes, funcionarios municipales y ciudadanos colombianos, sobre las políticas, programas, acciones y procedimientos administrativos que pueden ser tenidos en cuenta para poner en marcha estrategias que permitan la restitución del espacio público”. Se refiere a la recuperación física, a conseguir que los espacios públicos “invadidos” vuelvan a tener carácter público. La memoria, publicada por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, se titula Política Integral del Hábitat 2007-2017. Presenta el programa municipal para hacer frente a estas “cuatro problemáticas”: La exclusión y segregación, la dificultad para ofrecer vivienda a los más pobres, la dificultad en la generación de suelo urbanizado y la gestión pública no integral y financiación insuficiente y fragmentada”.

Entre los objetivos concretos se encuentran “la garantía en la provisión eficiente y equitativa de los Servicios Públicos Domiciliarios”, y “satisfacer las necesidades de vivienda, de espacio público, de servicios públicos y de equipamientos de los habitantes de estas zonas”. El proyecto, aprobado por la Subsecretaría de Planeación Territorial (Resolución 1051), se refiere al Plan Parcial de Renovación Urbana 'La Sabana', cuyas acciones principales estarán “encaminadas a mejorar el espacio público, las vías y las redes de servicios”. Los interesados “en postular su proyecto” serán evaluados por “los sectores de movilidad, ambiente y de redes (Empresa de Acueducto - EAAB, Empresa de Telecomunicaciones - ETB, Gas Natural y Codensa); si bien deberán también “plantear alternativas de participación y de reasentamiento para los propietarios y poseedores del área a planificar”. Este grupo de documentos da cuenta de la complejidad de las actuaciones en este campo. Es difícil establecer unos mínimos realistas, adecuados a una amplia casuística; pero a pesar de la dificultad, nada impide hacerlo.

8. ¿Es posible fijar una determinada mezcla de tipos de vivienda ? Vayamos a Valencia. Creemos que no hay nada que lo prohíba. En el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana (1998) se establecen las determinaciones de los distintos tipos de plan; y el curiosísimo artículo 50.3 (qué raro) dice que “en ningún caso se condicionará la redacción del plan general a la realización de estudios de interés social que no tengan relevancia para la fijación de sus determinaciones o puedan abordarse con independencia de él”. Pero no hace falta condicionar la mezcla a los estudios. Los planes (generales o parciales) pueden definir sus propias zonas, caracterizándolas como crean oportuno. Pero en el Reglamento de Zonas de Ordenación Urbanística (1999) tampoco se prohíbe configurar zonas con manzanas de tipos diferentes (incluso pudiéndose considerar zonas distintas). Por otro lado, el artículo 72.2 del Reglamento de Planeamiento citado indica que pueden redactarse planes de reforma interior para “modernizar el destino urbanístico” de algunos ámbitos o barrios. ¿Qué modernización es esa? Bien podría ser la que nosotros planteamos.

No obstante podría haber problemas, pues como quiera que aquellos peris parecen pensados para otros tipos de “modernización”, se reclama en ellos “la previsión de medidas precisas que garanticen la defensa de los intereses de la población afectada” (art. 75). Veamos, por último, la Ley 16/2005. En ella se determinan una serie de porcentajes mínimos de viviendas protegidas en el suelo urbanizable. Pero es poco de fiar. En el artículo 262.3 se lee lo siguiente: “Cuando la demanda de vivienda protegida esté satisfecha justificadamente, o la necesidad del municipio de destinarlos a otros usos de interés público así lo exijan, podrá eximirse hasta el 50% de la obligación a la que se refieren los puntos 1 y 2 mediante resolución del conseller competente en Vivienda. En supuestos excepcionales y muy justificados en base a los mismos criterios, la exención podrá ser de hasta el 100%”. Todos sabemos lo que significa “supuestos excepcionales y muy justificados”.

9. La definición de parcelas máximas no suele contemplarse. Pero creemos haber encontrado algunos indicios relevantes. Vayamos esta vez al País Vasco. Por de pronto, nada hemos visto en la Ley de Ordenación Territorial del País Vasco de 1990, ni en las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco que prohíba limitar la parcela máxima. Es más: en la exposición de motivos de estas últimas se habla de “crear unas condiciones propicias para la generación de empleo y para un desarrollo sostenido”; pero también “se considera fundamental articular una estrategia para poner en valor las áreas rurales manteniendo su idiosincrasia”. Y si analizamos uno de los planes territoriales parciales, por ejemplo el del Bilbao Metropolitano (aprobado en 2006) vemos, por un lado, ciertas limitaciones a la implantación de grandes empresas (el artículo 74 es explícito: “II. Se evitará la implantación de áreas terciarias exteriores a los suelos urbanos”; o “III. Se limitará, asimismo, la implantación de nuevas grandes superficies comerciales en el Área Funcional, debido a la existencia actualmente de un número suficiente de ellas que sirven a la totalidad del área”); y por otro una sugerente ordenanza, aunque dirigida a los núcleos rurales y con el propósito de densificar (pero algo es algo): en el artículo 16 se establece el criterio de “limitar el tamaño de las parcelas”. En fin, que no hay parcela máxima en el sentido que nosotros planteamos, pero que legalmente podría haberla.

10. Hablamos también de la conveniencia de establecer una “moratoria de gigantes”. Fijémonos tan sólo en un ejemplo, en Reus, para advertir de un hecho conocido: los centros comerciales ya saben de qué estamos hablando. «Con la ley actual no se puede construir otro centro comercial”, declaraba el alcalde de la ciudad (15 de mayo de 2009) en referencia al Pla Territorial Sectorial d’Equipaments Comercials (PTSEC). Sabemos que la nueva legislación española de comercio, siguiendo las directrices europeas, habrá de suprimir las trabas provenientes de criterios económicos o sociales. Pero no de los urbanísticos: ahí está la oportunidad. Y respecto a otro tipo de empresas, el mecanismo sería similar.

11. Las áreas de rehabilitación no necesitan justificarse demasiado. Y por supuesto, tienen encaje legal. Hemos consultado algunos ejemplos. Y nos ha llamado la atención el proyecto mejicano de las “Microrregiones” y el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP). En ellos se “atiende integralmente los rezagos vinculados con la infraestructura básica comunitaria, y la carencia de servicios básicos en las viviendas, ubicadas en los municipios de muy alta y alta marginación que conforman las ZAP (Zonas de Atención Prioritarias), de manera específica, y de otras localidades, territorios o regiones que presentan iguales condiciones de rezago”. Las obras y acciones contempladas se refieren a infraestructuras (sistemas para la provisión de agua potable, saneamiento, rellenos sanitarios, energía eléctrica, escuelas y centros de salud, infraestructura productiva comunitaria -invernaderos, silos, infraestructura pecuaria-, telefonía y conectividad digital, etc.), “mejoramiento de la vivienda (eliminación de pisos de tierra, baños, letrinas, fosas sépticas, pozos de absorción o similares, fogones altos, estufas rústicas o similares, muros reforzados y techos), y “apoyos complementarios” (de organización, gestiones, estudios, etc.). Un ejemplo, como decíamos, de la actualidad de la rehabilitación.

12. También planteamos incluir determinados elementos de diseño en los espacios escolares. (Perdónesenos el desorden en que vamos relatando las propuestas). Ahora sugerimos desplazarnos hasta Reikiavik. El sistema educativo islandés, completamente gratuito, es considerado uno de los mejores del mundo. Entre los “valores básicos” de funcionamiento de las escuelas está “la conexión activa con su entorno, la naturaleza, la economía y la cultura de la ciudad, y la influencia de las escuelas sobre la vida urbana”. Hay diez distritos escolares en Reykiavik. Por supuesto, nada impide implementar las sugerencias de diseño que planteábamos, como puede comprobarse en el diseño (ampliamente participativo) de la escuela de Ingunnarskoli.

13. Para los caminos, vayamos a Galicia. La Consellería de Médio Ambiente, Território e Infraestructuras de la Xunta nos advierte que hay “Outra forma de cegar”. Pero parece referirse al coche. El Plan Director de Estradas de Galicia (junio 2008) es apabullante. Sugerimos introducir en el buscador la palabra “peoní”, y se verá dónde han ido a parar esos peatones: en sendas complementarias a las grandes carreteras, “separadas de la zona de circulación de los vehículos, con diseño compatible con el paisaje”. Para entendernos: subsidiario. Y quizá también en las travesías o en las márgenes de algunas carreteras convencionales. El argumento es siempre el de seguridad, nunca el de movilidad o estructuración. Y en cualquier caso, para hacernos una idea de la importancia que se concede a esta forma de moverse en Galicia (nada menos que en Galicia) pueden compararse los presupuestos. Para actuaciones en las redes viarias principal y complementaria se destinan 2.490 millones de euros. Para conservación de carreteras, 696 millones. Para señalización y seguridad, 204 millones. Para sistemas de fibra óptica, 100 millones; y para “sendas peonís ou ciclistas”, 192 millones. Esa es la importancia que se les da. En cualquier caso, nada impide, sino todo lo contrario (al menos en teoría) las actuaciones viarias para mejorar la seguridad peatonal, que es de lo que se trataba ahora.

14. Con insistente frecuencia encontramos noticias, en diversos lugares, de quejas vecinales por la presencia en el espacio público de mendigos. Y con la misma reiteración, las promesas de las autoridades de actuar para desplazarlos. En alguna ocasión se ha llegado a producir algún movimiento de defensa (un caso notable, en Trieste, donde se implicaron algunas personas célebres de la ciudad), pero lo más habitual es la indiferencia. Vayamos, por ejemplo, y ya que estamos en Italia, a la bonita ciudad de San Remo. Un artículo de Roberto Basso en La Stampa (24-05-1997) nos relata el caso: vagabundos durmiendo en las calles, en las aceras, en los portales, en los parques. El Servicio de Limpieza municipal entra en acción con cañones de agua “para lavar y desinfectar”. Todos los durmientes deben marcharse. Una patrulla de la policía dispara: “Nuestra intervención fue sobre todo en apoyo a los jardineros y profesionales comprometidos con la solución de los problemas ecológicos de la higiene urbana”. En fin. Un caso más. Muchas ciudades (¿todas?) cuentan con ordenanzas de buen gobierno que prohíben dormir en la calle.

15. Para comprobar cómo funcionan los puntos de información nos acercamos a San Lorenzo de El Escorial. Allí se ha abierto un Centro de Interpretación para informar sobre el patrimonio histórico, cultural y natural de la localidad y su entorno, que se integra con la Oficina local de turismo e información. Cuenta con monitores de autoconsulta, pero también (lógicamente) con personal especializado. Por supuesto, nada impide la ampliación de los servicios de este centro; ni tampoco la creación de otros nuevos, dirigidos a otro tipo de población. Se trata únicamente de una decisión política.

16. La organización de los espacios públicos para establecer zonas de estancia amables, cómodas y accesibles dependen de los políticos, desde luego; pero también (y de forma muy marcada) de los técnicos. Por eso es aquí tan importante el aspecto cultural. E inevitables las conexiones con el punto anterior. Integrarse en la vida urbana no puede reducirse a los “paraísos de la cortesía”. Lo cierto es que en el tratamiento de estos espacios no suele haber problemas normativos, sino técnicos. Y ni siquiera Barcelona, tan admirada como ciudad modelo, se libra de las críticas. Manuel Delgado lo señala en un artículo llamativo: “Apropiaciones inapropiadas. Usos insolentes del espacio público en Barcelona”. En cualquier caso, repetimos, no hay norma alguna que impida a priori resolver de una u otra forma los espacios de estancia, las plazas o los parques.

17. Y si nos acercamos a Lyon podemos alegar sobre otro de los puntos: la poesía y la naturaleza en la ciudad. Algunas actuaciones dominan sobre todas las demás y parecen querer concentrar la intensidad poética. Notoriamente, la operación del encuentro entre sus dos ríos, el Ródano y el Saona: Lyon Confluence. La información y los elementos visuales son apabullantes. El diseño también es de gran contundencia. Pero, quizá por eso mismo, no es fácil sentirse representado en esa operación. Las discusiones o debates denotan un esfuerzo público por abrir el diseño, pero la impresión que finalmente ofrecen no da confianza. O al menos eso nos parece ver.

18. También hablamos de la limpieza de los arrabales. Se trata de un asunto que las ciudades han asumido desde tiempo inmemorial. Por razones sanitarias, desde luego (el higienismo, el urbanismo sanitario), el hecho es que todas las ciudades tienen unos programas amplios, para una amplia casuística. Veámoslo en Chicago. El Department of Environment se ocupa de múltiples objetivos, que van desde los vehículos abandonados, vertidos ilegales (fly dumping) o animales muertos hasta los graffiti, aunque estos últimos sean más bien un tema de ornato pública. La preocupación se impregna además con las cuestiones medioambientales. Y no sólo se abordan temas de limpieza, sino también de la formación urbana de compost en los patios de manzana. En cualquier caso, también en Chicago, unos vecinos son más iguales que otros. Está claro que el cumplimiento de la normativa tiene tantos agujeros que en determinadas zonas no es difícil recordar los arrabales sucios de muchas poblaciones africanas. Vuelve a aparecer el fantasma de la segregación, que lleva a que los esfuerzos de limpieza se concentren en algunas áreas privilegiadas. Así el Loop (el área central), que cuenta con sus propias operaciones (Bureau of Street Operations).

De manera que en este largo capítulo hemos intentado confirmar una impresión inicial: las propuestas son, en su inmensa mayoría, factibles. Incluso en los actuales marcos legales. Hoy por hoy, el problema no está en la imposibilidad de hacerlo. Sino en convencer de sus beneficios, de su interés y su oportunidad. Vamos a ello.